Часть 1
Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности статей 4, 5 и пункта 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" в связи с запросами Правительства Волгоградской области и Правительства Сахалинской области город Санкт-Петербург 24 декабря 2013 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителя Правительства Волгоградской области В.В.Черячукина, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С.Саломаткина, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности статей 4, 5 и пункта 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации". Поводом к рассмотрению дела явились запросы Правительства Волгоградской области и Правительства Сахалинской области. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения. Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном производстве. Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации у с т а н о в и л: 1. Статьи 4 и 5 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" устанавливают соответственно полномочия органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации. Согласно пункту 5 статьи 14 данного Федерального закона больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи нельзя выделить отдельную комнату больному заразной формой туберкулеза, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, предоставляются вне очереди отдельные жилые помещения с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. 1.1. Правительство Сахалинской области утверждает, что названные законоположения противоречат статьям 40, 41, 72 (пункты "ж", "к" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку ими не разграничиваются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по социальной поддержке граждан, больных заразными формами туберкулеза (семей, имеющих ребенка, больного заразной формой туберкулеза), притом что обязанность по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления жилых помещений указанной категории граждан в качестве меры их социальной поддержки, возлагается на субъекты Российской Федерации. Подобная правовая неопределенность, по мнению заявителя, приводит к тому, что субъект Российской Федерации, хотя это прямо и не отнесено к его полномочиям, вынужден решать вопрос об обеспечении таких граждан жильем за счет собственного жилищного фонда, что нередко препятствует своевременной реализации ими права на получение отдельных жилых помещений вне очереди. Правительство Волгоградской области, оспаривающее конституционность пункта 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", полагает, что содержащаяся в нем норма нарушает вытекающий из статьи 19 Конституции Российской Федерации принцип правовой определенности, поскольку, не отвечая на вопрос, за счет каких средств и в каком порядке возмещаются расходы, связанные с предоставлением жилых помещений больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), она позволяет судам общей юрисдикции толковать
ее как обязывающую субъект Российской Федерации обеспечивать соответствующую категорию граждан жильем за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации, хотя федеральным законодательством к его полномочиям это прямо не отнесено. 1.2. Как следует из статей 74, 84 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующих статью 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу о проверке конституционности федерального закона в связи с запросом органа государственной власти субъекта Российской Федерации, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в запросе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой заявитель подвергает сомнению; при принятии решения Конституционный Суд Российской Федерации не связан основаниями и доводами, изложенными в запросе. Поскольку статьями 4 и 5 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" лишь устанавливаются соответственно полномочия органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области предупреждения распространения туберкулеза и при этом полномочия по оказанию мер социальной поддержки, включая внеочередное предоставление отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), ими непосредственно не разграничиваются - притом что сам по себе круг полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в жилищной сфере определяется и иным законодательством, в том числе Жилищным кодексом Российской Федерации, - производство по настоящему делу в этой части в силу части второй статьи 36, пункта 2 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" подлежит прекращению. Таким образом, пункт 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой на его основании решается вопрос о принадлежности конкретному уровню публичной власти установленного им полномочия по внеочередному предоставлению гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), отдельных жилых помещений с учетом права этих граждан на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, а также обязанности по обеспечению данного полномочия материальными и финансовыми средствами.
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью России как правового и социального государства (статьи 1 и 2; статья 7, часть 1), гарантирует каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 7, часть 2; статья 41, части 1 и 2). Закрепляя данное право, Конституция Российской Федерации исходит из того, что здоровье человека является высшим неотчуждаемым благом, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а следовательно, его сохранение и укрепление играют основополагающую роль как в жизни каждого человека, так и в жизни общества и государства. Этим, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений, предопределяется характер обязанностей государства, признающего свою ответственность за сохранение и укрепление здоровья людей, и, соответственно, содержание правового регулирования отношений, связанных с реализацией гражданами указанного конституционного права (Постановление от 9 февраля 2012 года N 2-П, определения от 6 июня 2002 года N 115-О, от 19 мая 2009 года N 816-О-О и др.). Охрана здоровья граждан, как следует из конкретизирующей приведенные предписания Конституции Российской Федерации статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", включает систему мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи. Особое значение осуществление указанных мер имеет для решения задач, связанных с предупреждением распространения и устранением социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, к числу которых принятое во исполнение предписания части 2 статьи 43 названного Федерального закона постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 715 "Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих" относит туберкулез. Законодательную основу осуществления государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации в целях охраны здоровья граждан и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения составляет Федеральный закон "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", регулирующий организацию и оказание противотуберкулезной помощи, права и обязанности лиц, находящихся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области предупреждения распространения туберкулеза, ответственность за нарушение законодательства в этой области. Кроме того, названным Федеральным законом устанавливаются меры социальной поддержки лиц, находящихся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом, а также медицинских работников и иных работников, участвующих в оказании противотуберкулезной помощи. В частности, он предусматривает предоставление вне очереди отдельных жилых помещений больным заразными формами туберкулеза (т. е. активными его формами, при которых происходит выделение микобактерий туберкулеза), проживающим в квартирах, в которых невозможно выделить такому больному отдельную комнату, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза (статья 1, пункт 5 статьи 14). Введение такой меры социальной поддержки обусловлено в первую очередь целью предупредить распространение туберкулеза среди тех, кто не имеет возможности за счет собственных средств оперативно обеспечить снижение опасности заражения (членов семьи больного, соседей по квартире или общежитию), и одновременно - обеспечить право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41 Конституции Российской Федерации), а также право указанных в законе граждан, нуждающихся в жилище, на его предоставление из государственных, муниципальных и других жилищных фондов (статья 40, часть 3, Конституции Российской Федерации). Будучи мерой социальной поддержки, внеочередное предоставление гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), отдельных жилых помещений относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты "б", "ж", "к" части 1, Конституции Российской Федерации), а
следовательно, ответственность за состояние дел в этой сфере возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов.
3. По смыслу статей 11 (часть 3), 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе устанавливать как компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в той или иной сфере совместного ведения, так и принципы разграничения их полномочий в соответствующей сфере совместного ведения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года N 1-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 года N 13-О, от 1 декабря 2005 года N 521-О и др.). Тем самым предполагается возможность определения федеральным законом принадлежности части полномочий по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении указанных полномочий (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 года N 462-О, от 11 июля 2006 года N 353-О и др.). Правовое регулирование, позволяющее точно и однозначно определить принадлежность того или полномочия, в том числе обеспечивающего осуществление прав граждан, нуждающихся в государственной поддержке, органам публичной власти конкретного уровня, является - в силу статей 5 (часть 3), 7, 12, 18, 71 (пункт "в"), 72 (пункт "б" части 1) и 76 Конституции Российской Федерации - необходимым элементом надлежащего распределения обязанностей между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями по реализации данного полномочия и тем самым создания в России как правовом социальном государстве условий, обеспечивающих достойную жиз