Часть 1
Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности части 1 статьи 63 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина В.А.Чистякова город Санкт-Петербург 23 января 2020 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 1 статьи 63 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина В.А.Чистякова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение. Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М.Жарковой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил: 1. Согласно части 1 статьи 63 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" сотруднику органов внутренних дел при стаже службы в органах внутренних дел в календарном исчислении 20 лет и более в любой год из последних трех лет до достижения им предельного возраста пребывания на службе в органах внутренних дел либо в год увольнения со службы в связи с состоянием здоровья или в связи с сокращением должности в органах внутренних дел предоставляется по его желанию отпуск по личным обстоятельствам продолжительностью 30 календарных дней с сохранением денежного довольствия; указанный отпуск предоставляется также сотруднику, проходящему в соответствии с данным Федеральным законом службу в органах внутренних дел после достижения им предельного возраста пребывания на службе и не использовавшему этот отпуск ранее; указанный отпуск предоставляется один раз за период прохождения службы в органах внутренних дел. 1.1. Оспаривающий конституционность приведенной нормы гражданин В.А.Чистяков, являвшийся заместителем начальника полиции Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Перми, 14 марта 2018 года был признан не годным к службе в органах внутренних дел в связи с наличием заболевания, полученного в период ее прохождения. 19 марта 2018 года заявитель подал рапорт об увольнении со службы с 26 марта 2018 года и одновременно рапорт о предоставлении предусмотренного оспариваемой нормой отпуска по личным обстоятельствам. Приказом Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Пермскому краю от 20 марта 2018 года В.А.Чистяков уволен со службы в органах внутренних дел с 25 марта 2018 года по пункту 1 части 3 статьи 82 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в связи с болезнью - на основании заключения военно-врачебной комиссии о негодности к службе в органах внутренних дел) без предоставления отпуска по личным обстоятельствам. Посчитав свои права нарушенными, В.А.Чистяков обратился в суд с иском о взыскании компенсации за неиспользованный отпуск, компенсации морального вреда, изменении даты увольнения - с учетом продолжительности отпуска по личным обстоятельствам - с 25 марта 2018 года на 25 апреля 2018 года, взыскании расходов на оказание юридической помощи. Индустриальный районный суд города Перми решением от 18 июня 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказал, отметив при этом, что предоставление сотруднику по его желанию предусмотренных законодательством отпусков возможно лишь в случаях, указанных в части 11 статьи 56 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", содержащей перечень оснований, при увольнении по которым сотрудники органов внутренних дел могут воспользоваться правом на отпуск. Поскольку пункт 1 части 3 статьи 82 данного Федерального закона не входит в число названных оснований, В.А.Чистякову не мог быть предоставлен отпуск по личным обстоятельствам при прекращении службы в органах внутренних дел. Судебная коллегия по гражданским делам Пермского краевого суда оставила без изменения решение суда первой инстанции (апелляционное
определение от 29 августа 2018 года), указав, что предоставление отпуска по личным обстоятельствам продолжительностью 30 календарных дней предусмотрено лишь для сотрудников органов внутренних дел, увольняемых со службы по пункту 8 части 2 статьи 82 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", т.е. по состоянию здоровья - на основании заключения военно-врачебной комиссии об ограниченной годности к службе в органах внутренних дел и о невозможности выполнять служебные обязанности в соответствии с замещаемой должностью при отсутствии возможности перемещения по службе. В передаче кассационных жалоб заявителя для рассмотрения в судебном заседании судов кассационной инстанции отказано (определения судьи Пермского краевого суда от 16 ноября 2018 года и судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2019 года). По мнению В.А.Чистякова, часть 1 статьи 63 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не соответствует статьям 7 (часть 2), 19 (часть 2) и 37 (часть 5) Конституции Российской Федерации, поскольку исключает предоставление предусмотренного ею отпуска по личным обстоятельствам сотрудникам, увольняемым со службы по основанию, закрепленному пунктом 1 части 3 статьи 82 данного Федерального закона (в связи с болезнью - на основании заключения военно-врачебной комиссии о негодности к службе в органах внутренних дел). 1.2. Согласно статьям 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобу гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения затрагивают конституционные права и свободы заявителя и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является часть 1 статьи 63 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в той мере, в какой на ее основании решается вопрос о предоставлении отпуска по личным обстоятельствам продолжительностью 30 календарных дней с сохранением денежного довольствия сотруднику органов внутренних дел, увольняемому со службы по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 3 статьи 82 данного Федерального закона (в связи с болезнью - на основании заключения военно-врачебной комиссии о негодности к службе в органах внутренних дел).
2. В Российской Федерации как правовом и социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе (статья 7, часть 1; статья 32, часть 4; статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации). В силу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с конкретизирующими их нормами федерального законодательства о государственной службе в Российской Федерации служба в органах внутренних дел, заключая контракт о прохождении которой гражданин реализует право на свободное распоряжение своими способностями к труду и на выбор рода деятельности, представляет собой вид федеральной государственной службы - профессиональную служебную деятельность граждан по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, собственности, общественной безопасности и противодействию преступности. Указанная деятельность осуществляется в публичных интересах, а лица, которые проходят службу в органах внутренних дел, выполняют конституционно значимые функции, чем предопределяется их специальный правовой статус (совокупность прав и свобод, гарантируемых государством, а также обязанностей и ответственности), содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанности по отношению к государству (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2002 года № 17-П, от 15 июля 2009 года № 13-П, от 21 марта 2014 года № 7-П, от 11 ноября 2014 года № 29-П и от 12 января 2018 года № 2-П). Федеральный законодатель, исходя из специфики обязанностей государства по отношению к сотрудникам органов внутренних дел, наряду с ограничениями, обязанностями и запретами предусмотрел для них и систему социальных гарантий, обеспечивающую им повышенную социальную защиту. Установление дополнительных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, обусловленное характером их профессиональной деятельности (ее сложностью, интенсивностью, необходимостью выполнения служебных обязанностей в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, повышенными физическими и психологическими нагрузками), предъявляемыми в связи с этим к данной категории граждан особыми требованиями, направлено на создание условий, способствующих эффективному исполнению ими служебных обязанностей, и должно производиться - как это вытекает из статей 7, 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации - на основе принципов равенства, справедливости и соразмерности, не допускающих предоставления различного объема гарантий для тех сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел, которые находятся в сходной ситуации. Это напрямую коррелирует с запретом вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Осуществляя правовое регулирование отношений в указанной сфере, федеральный законодатель обязан обеспечивать и соответствие вводимых им норм критериям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства, соблюдение которого может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 25 февраля 2004 года № 4-П, от 20 апреля 2009 года № 7-П, от 6 декабря 2011 года № 27-П, от 29 июня 2012 года № 16-П, от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 16 апреля 2015 года № 8-П, от 16 ноября 2018 года № 43-П и др.).
3. К числу гарантий, обеспечивающих повышенную социальную защиту сотрудников органов внутренних дел, относится и отпуск по личным обстоятельствам продолжительностью 30 календарных дней, который установлен частью 1 статьи 63 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Такой отпуск, как следует из положений данного Федерального закона, предоставляется с сохранением денежного довольствия. Аналогичные отпуска предусмотрены законодательством и для государственных служащих других категорий. Они гарантированы Федеральным законом от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (абзац шестой пункта 10 статьи 11), Федеральным законом от 23 мая 2016 года № 141-ФЗ "О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (часть 1 статьи 64), Федеральным законом от 19 июля 2018 года № 197-ФЗ "О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (часть 1 статьи 65), а также вступившим в силу с 1 января 2020 года Федеральным законом от 1 октября 2019 года № 328-ФЗ "О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (часть 1 статьи 61). Закрепление в законе отпуска по личным обстоятельствам обусловлено потребностью в освобождении сотрудника органов внутренних дел от исполнения служебных обязанностей в силу определенных причин, признаваемых социально значимыми. Необходимость предоставления указанного отпуска непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает, при этом по смыслу оспариваемой нормы данная мера носит льготный характер и направлена на защиту интересов сотрудников органов внутренних дел. Соответственно, определение и изменение обстоятельств, с которыми связывается возникновение права на отпуск, установление круга сотрудников, имеющих такое право, оснований и условий его реализации относятся к дискреции федерального законодателя. Реализуя свои полномочия, законодатель связан исключительно конституционными принципами равенства, справедливости, стабильности правового регулиров