Часть 2
даются специально для того, чтобы кандидаты смогли реализовать свое пассивное избирательное право, в рамках демократического избирательного процесса объективно затруднено. Самостоятельное же, за счет собственных денежных средств осуществление гражданами предвыборной агитации против всех кандидатов федеральным законом не регламентируется, что может рассматриваться правоприменительной практикой (и об этом свидетельствуют материалы настоящего дела) и как абсолютный запрет для граждан проводить такую агитацию.
4. При регулировании общественных отношений, включая избирательные, федеральный законодатель связан конституционным принципом соразмерности и вытекающими из него требованиями адекватности и пропорциональности используемых правовых средств. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; даже имея цель воспрепятствовать злоупотреблению правом, он должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями таких ограничений меры. Исходя из этого федеральный законодатель не вправе принимать нормативные решения, влекущие лишение граждан Российской Федерации права проводить предвыборную агитацию против всех кандидатов, если в избирательном бюллетене имеется графа "против всех", вводимый же им порядок реализации данного права должен отвечать требованиям формальной определенности и обеспечивать гражданину возможность соотносить с ним свое поведение, предвидеть в разумной степени последствия, которые может повлечь за собой то или иное его действие. Такой подход согласуется с выраженной и неоднократно подтвержденной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позицией, согласно которой общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Между тем федеральный законодатель, признав право граждан на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов, не предусмотрел специальное нормативное обеспечение данного права, прежде всего в части, касающейся возможности использования для ее финансирования иных, помимо избирательных фондов, средств, в результате чего поставил граждан в ситуацию недопустимой неопределенности относительно правил правомерного участия в избирательном процессе. Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункт 5 статьи 59) и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (пункт 6 статьи 69) прямо говорят лишь о добровольном бесплатном личном выполнении гражданами работ, оказании ими услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьих лиц. Указанные нормы, содержащие критерии правомерности деятельности гражданина, не отнесенной к предвыборной агитации, но могущей иметь агитационную цель, ни сами по себе, ни во взаимосвязи с другими нормами избирательного законодательства не позволяют с достаточной степенью точности отграничить ее от неправомерной предвыборной агитации. Более того, даже деятельность, соответствующая этим критериям, может рассматриваться как нарушение условий правомерной предвыборной агитации. Так, пункт 3 статьи 54 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не требует от граждан предоставления в соответствующую избирательную комиссию изготовленных ими экземпляров печатных агитационных материалов или их копии, экземпляров аудиовизуальных агитационных материалов, фотографий иных агитационных материалов до начала их распространения (такая обязанность возложена только на кандидатов и избирательные объединения), однако распространение агитационных материалов с нарушением данного требования запрещается пунктом 6 той же статьи и, как свидетельствует правоприменительная практика, служит основанием для привлечения граждан к административной ответственности за незаконную предвыборную агитацию в соответствии со статьей 5.12 КоАП Российской Федерации.
5. Таким образом, в условиях отсутствия в избирательном законодательстве формально определенного порядка реализации гражданами права на проведение лично предвыборной агитации против всех кандидатов за счет собственных (не являющихся средствами избирательных фондов) денежных средств норма, содержащаяся во взаимосвязанных положениях пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", как предполагающая запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств, представляет собой чрезмерное, не обусловленное конституционно значимыми целями ограничение свободы слова и права на распространение информации в форме предвыборной агитации, не отвечает требованиям определенности и недвусмысленности и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3). Федеральному законодателю надлежит незамедлительно принять меры по урегулированию вопроса о порядке осуществления гражданами права на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов. Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации п о с т а н о в и л: 1. Признать содержащуюся во взаимосвязанных положениях пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" норму, как предполагающую запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3). Федеральному законодателю надлежит незамедлительно принять меры по урегулированию порядка осуществления гражданами права на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов.
2. В соответствии с частью четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" впредь до установления федеральным законодателем соответствующего регулирования судам и другим правоприменительным органам надлежит непосредственно применять Конституцию Российской Федерации, а также руководствоваться настоящим Постановлением, с тем чтобы не допустить несоразмерные ограничения права граждан на личное проведение предвыборной агитации против всех кандидатов за счет собственных денежных средств.
3. Дело гражданина В.Б.Бочкова подлежит пересмотру в установленном порядке с учетом настоящего Постановления, если для этого нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации". Конституционный Суд Российской Федерации N 10-П ____________________ ОСОБОЕ МНЕНИЕ судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С.БОНДАРЯ Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 ноября 2005 года признал оспариваемые взаимосвязанные положения пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона от 20 декабря 2002 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3), как предполагающие запрет на проведение гражданами лично за счет собственных денежных средств предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов. Считаю необходимым заявить о принципиальном несогласии с выводом Постановления и положенной в его основу аргументацией.
1. Итоговый вывод Постановления основывается, по существу, на двух принципиальных тезисах. Во-первых, якобы право граждан на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов определяется, в своей основе, нормативным содержанием конституционного права на свободное распространение информации; именно поэтому оспариваемое регулирование не соответствует требованиям статьи 29 (части 1 и 4) Конституции Российской Федерации, несоразмерно ограничивает конституционное право на распространение информации. Во-вторых, предвыборная агитация против всех кандидатов равноценна по своим юридическим характеристикам предвыборной агитации за или против конкретных кандидатов, поскольку в условиях равного избирательного права все голоса избирателей - за, против конкретных кандидатов, против всех кандидатов - имеют одинаковый вес. Названные тезисы не имеют, по моему мнению, конституционного обоснования, находятся в противоречии с ранее сформулированными правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации и выходят за пределы рационального понимания современных проблем финансового обеспечения предвыборной агитации, в частности против всех кандидатов.
2. Как следует из материалов дела, поводом для обращения Уполномоченного по правам человека в Конституционный Суд Российской Федерации послужила жалоба гражданина В.Б.Бочкова, привлеченного к административной ответственности за незаконное распространение 500 экземпляров агитационной листовки "Против всех - правильный выбор". Листовка не носила адресного, персонифицированного характера, не включала сведений о кандидатах, избирательных объединениях, их программах, не раскрывала позицию заказавшего ее лица относительно необходимости голосования именно таким образом. Одним словом, содержание листовки ограничивалось призывом к избирателям голосовать на выборах против всех кандидатов без какого-либо информационного наполнения этого призыва. Конституционный Суд Российской Федерации, однако, счел, что распространение подобных материалов является выражением свободы слова (статья 29, часть 1, Конституции Российской Федерации), реализацией права свободно производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29, часть 4, Конституции Российской Федерации) и, таким образом, находится под абсолютной защитой соответствующей статьи Конституции Российской Федерации. Между тем совершенно очевидно, что такая деятельность - в данном случае гражданина В.Б.Бочкова - является не чем иным, как предвыборной агитацией в ее классическом, традиционном варианте, что подтверждается в том числе нормативно-правовым содержанием понятия "предвыборная агитация". В частности, в действующем законодательстве под предвыборной агитацией понимается не распространение информации, а определенная, обладающая набором специфических признаков деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) (пункт 4 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"); при этом пунктом 2 статьи 2 названного Федерального закона право участвовать в предвыборной агитации прямо отнесено к избирательным правам граждан Российской Федерации. Право на предвыборную агитацию отлично от прав на свободу слова, распространение информации и выражение мнений, по крайней мере, в следующем: 1) оно реализуется в рамках избирательных правоотношений, являющихся по своей сути публично-правовыми, к которым не может быть применен принцип "разрешено все, что не запрещено";
2) оно имеет специально-целевое назначение, связанное со склонением избирателей выразить свою волю определенным образом и тем самым повлиять на персональный состав выборных органов публичной власти;
3) оно может быть реализовано не всегда, а лишь в строго определенные промежутки времени, устанавливаемые в качестве периодов предвыборной агитации;
4) к различным субъектам права на предвыборную агитацию могут предъявляться различные, неодинаковые требования; более того, определенные категории в рамках соответствующего круга лиц могут быть как ограничены в данном праве, так и полностью исключены из числа его субъектов (например, лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие);
5) ни в одном из международных правовых актов право на предвыборную агитацию не рассматривается в качестве нормативного элемента свободы слова, свободы выражения мнений, свободы распространения информации. Напротив, международные правовые акты, затрагивающие вопросы организации и проведения выборов, обеспечения избирательных прав граждан, выделяют его в качестве самостоятельного избирательного права (часть 4 статьи 13 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ).
3. Сформулированные в Постановлении от 14 ноября 2005 года выводы о природе права на предвыборную агитацию против всех кандидатов как элементе нормативного содержания права на свободу слова основаны также на некорректном использовании постановления Европейского Суда по правам человека от 19 февраля 1998 года по делу "Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства". В названном постановлении Европейский Суд пришел к выводу о наличии нарушения гарантированного Конвенцией о защите прав человека и основных свобод права г-жи Филлис Боуман на свободу выражения мнений, которое заключалось в возбуждении в отношении нее уголовного преследования за распространение в предвыборный период листовок, содержащих информацию о взглядах трех основных кандидатов на аборт