Часть 1
Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности статьи 2 Федерального закона от 20 июля 2020 года № 228-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" в связи с жалобой гражданина А.В.Окулова город Санкт-Петербург 1 марта 2022 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, C.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности статьи 2 Федерального закона от 20 июля 2020 года № 228-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей". Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина А.В.Окулова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение. Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М.Казанцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил: 1. Согласно статье 2 Федерального закона от 20 июля 2020 года № 228-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" действие изложенных в его редакции положений статьи 1 Федерального закона от 25 октября 2002 года № 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" распространяется на граждан, состоящих на учете в качестве имеющих право на получение жилищных субсидий в соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2002 года № 125-ФЗ, вне зависимости от даты их постановки на такой учет. 1.1. Конституционность приведенного законоположения оспаривает гражданин А.В.Окулов, который, как следует из представленных материалов, родился 21 марта 1993 года в городе Воркуте Республики Коми и является инвалидом с детства. В настоящее время ему бессрочно установлена III группа инвалидности. Постановлением администрации муниципального образования городского округа "Воркута" от 17 июня 2013 года он был включен в список граждан, имеющих право на получение социальных выплат (государственного жилищного сертификата) для приобретения жилья за пределами города Воркуты, с составом семьи из четырех человек, в соответствии с абзацем третьим части первой статьи 1 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", как инвалид с детства, родившийся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. 11 апреля 2018 года А.В.Окулов отказался от получения государственного жилищного сертификата выпуска 2018 года по семейным обстоятельствам и одновременно подал заявление о выделении ему сертификата выпуска 2019 года на семью из трех человек для приобретения жилья в Нижегородской области, а 1 июля 2019 года он попросил предоставить сертификат, приняв во внимание увеличение семьи до четырех человек. Министерство строительства и дорожного хозяйства Республики Коми, куда было направлено учетное дело А.В.Окулова, письмом от 2 августа 2019 года уведомило его об отсутствии у него права на получение сертификата, в частности, в связи с тем, что в соответствии с Федеральным законом "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" это право имеют лишь те граждане из числа детей-инвалидов, которые родились до 1 января 1992 года. А.В.Окулов снят с учета граждан, имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья, решением общественной комиссии по жилищным вопросам при администрации городского округа "Воркута" от 11 декабря 2020 года, утвержденным постановлением администрации от 14 декабря 2020 года. 14 апреля 2020 года заявитель обратился в Сыктывкарский городской суд с иском к Министерству строительства и дорожного хозяйства Республики Коми о признании права на получение государственного жилищного сертификата, имея в виду его постановку на учет 5 июня 2013 года. Решением от 26 августа 2020 года, оставленным без изменения вышестоящими судами, в иске отказано исходя из следующего. Согласно части первой статьи 1 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" в редакции Федерального закона от 20 июля 2020 года № 228-ФЗ право на получение жилищных субсидий имеют инвалиды с
детства, родившиеся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не позднее 1 января 1992 года и прожившие там не менее 15 календарных лет. Причем, поскольку
статья 2 Федерального закона от 20 июля 2020 года № 228-ФЗ придает обратную силу действующему в его редакции абзацу третьему части первой статьи 1 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", это требование распространяется и на граждан, состоящих на учете в качестве имеющих право на получение жилищных субсидий в соответствии с последним Федеральным законом, вне зависимости от даты их постановки на такой учет. 1.2. По мнению заявителя, оспариваемая им норма противоречит статьям 39 (часть 1) и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку придает обратную силу закону, ухудшающему положение граждан. Как следует из представленных материалов, А.В.Окулов был уведомлен об отсутствии у него права на получение жилищного сертификата письмом от 2 августа 2019 года, т.е. до введения в действие Федерального закона от 20 июля 2020 года № 228-ФЗ. Однако суды всех инстанций, подтверждая законность его исключения из числа лиц, приобретших право на получение жилищной субсидии, основывались на статье 2 данного Федерального закона. Можно полагать, что утрата им права на получение жилищной субсидии - как и у тех инвалидов с детства, которые сняты с учета после вступления в силу данного Федерального закона, - связана с применением именно этой статьи. Тем самым он и подобные ему граждане находятся в таком же положении, как инвалиды с детства, рожденные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях после 1 января 1992 года и поставленные на учет в качестве имеющих право на жилищную субсидию на основании решения государственного органа или суда до введения в действие данного Федерального закона, и составляют с ними одну категорию. Следовательно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является
статья 2 Федерального закона от 20 июля 2020 года № 228-ФЗ как используемая в качестве основания для решения вопроса о придании обратной силы его статье 1 в отношении инвалидов с детства, родившихся после 1 января 1992 года в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и состоявших на учете в качестве имеющих право на получение жилищных субсидий в соответствии с Федеральным законом "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", при снятии их с такого учета или отказе в выдаче государственного жилищного сертификата в связи с рождением после 1 января 1992 года.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в России как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7), каждый имеет право на жилище, а органы государственной власти и местного самоуправления создают условия для его осуществления (статья 40, части 1 и 2). Это означает, что на государстве в лице органов законодательной и исполнительной власти лежит обязанность обеспечить необходимые правовые, организационные и экономические условия для предоставления жилища малоимущим и другим указанным в законе гражданам. Вместе с тем основания и порядок приобретения гражданами, нуждающимися в жилище, права пользования жилым помещением непосредственно Конституцией Российской Федерации не закреплены. В силу ее статьи 72 (пункт "к" части 1) соответствующее регулирование относится к компетенции законодателя, который в рамках своей дискреции должен определить не только категории граждан, нуждающихся в жилище, но и конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем с учетом финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся в настоящее время у государства. В свою очередь, Жилищным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления субсидий для приобретения или строительства жилых помещений (пункт 2 статьи 2).
3. Положения, касающиеся реализации конституционного права на жилище, нашли отражение и в установленных Федеральным законом от 25 октября 2002 года № 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" правах на получение за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий (единовременных социальных выплат) на приобретение или строительство жилых помещений в населенных пунктах, имеющих более благоприятные природно-климатические условия. Данный Федеральный закон издан в порядке совершенствования правового регулирования, установленного одноименным Федеральным законом от 25 июля 1998 года № 131-ФЗ, Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-I "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" и подзаконными нормативными актами. Предоставляя тем, кто не имеет жилья или нуждается в улучшении жилищных условий, право на получение безвозмездных жилищных субсидий с целью выезда из таких районов и местностей, государство, реализуя свои социальные функции, способствует удовлетворению потребности в жилье и обеспечивает возможность иметь жилье в собственности на основе свободы выбора места жительства. Финансовая поддержка со стороны государства позволяет гражданам решать проблему приобретения жилья в регионах с благоприятными для проживания и трудовой деятельности условиями (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года № 8-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2008 года № 561-О-О). Федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", как следует из его наименования и преамбулы, адресован в первую очередь гражданам, которые, проработав длительное время в таких районах и местностях, уезжают в другие регионы России, где они не имеют жилья или нуждаются в улучшении жилищных условий, и регулирует условия предоставления, порядок получения и размер жилищных субсидий. Согласно абзацу первому части первой его статьи 1 право на получение жилищных субсидий имеют граждане, прибывшие в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности не позднее 1 января 1992 года, имеющие общую продолжительность стажа работы в таких районах и местностях не менее 15 календарных лет, не обеспеченные жилыми помещениями для постоянного проживания на территории Российской Федерации, расположенными за пределами таких районов и местностей. В соответствии со статьей 3 данного Федерального закона постановка на учет граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий, и определение размера жилищных субсидий осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту жительства таких граждан; осуществление государственных полномочий субъектов Российской Федерации по постановке на учет и учету граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий, законами субъектов Российской Федерации может быть передано органам местного самоуправления. Право граждан, выезжающих или выехавших из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на получение и использование жилищных субсидий подтверждается государственным жилищным сертификатом, как это предусмотрено статьей 4 данного Федерального закона. Будучи направленной на создание условий для выбора места жительства граждан с учетом задач социально-экономической политики, эта мера социальной защиты является - в контексте реализации права на жилище - дополнительной, введенной законодателем. Право на нее непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает, а ее сохранение и реальное содержание зависят от возможностей государства. Она предоставляется как продолжающим свою трудовую деятельность гражданам, так и пенсионерам, временно безработным (имеющим стаж работы более 15 календарных лет), инвалидам I и II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья (для которых стаж работы может составлять менее 15 календарных лет), а также инвалидам с детства (для которых стаж работы не имеет значения). В отличие от остальных категорий граждан, для которых предоставление жилищных субсидий связывается с прибытием из других регионов страны и с длительным стажем работы, инвалидам с детства, по смыслу положений Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", право на жилищные субсидии предоставляется в связи с рождением и длительным проживанием в таких районах и местностях. Предоставление инвалидам с детства жилищных субсидий обусловлено не целью компенсации за их вклад в развитие экономики районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей и не изменением социально-экономической модели освоения этих территорий, как для остальных категорий граждан, а намерением проявить заботу о лицах, нуждающихся в общественной помощи и повышенной правовой защите, в условиях имевшего место снижения уровня жизни.
И хотя право на эту меру поддержки инвалидов с детства носит характер в каком-то смысле производный от права работающих (работавших) граждан, решение вопроса о том, на граждан какого года рождения распространяется эта мера поддержки, не было прямо предопределено временем прибытия в такие районы и местности остальных категорий граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий в связи с выездом оттуда. Соответственно, дата их рождения (до или после 1 января 1992 года) могла не учитываться при определении условий получения жилищной субсидии. Впервые инвалиды с детства были упомянуты как особая категория выезжающих граждан в с