Раздел II. Государственная политика на рынке ценных бумаг
1. Основы государственной политики на рынке ценных бумаг
Продолжение и углубление экономически и социально обоснованных реформ - общеполитическая задача государства на рынке ценных бумаг.
Среди стран с переходной экономикой Россия, без сомнения, занимает особое место, и применение в России опыта, накопленного в других странах с развивающейся рыночной экономикой, требует тщательного анализа предлагаемых концепций, которые считаются само собой разумеющимися.
Формирование эффективного рынка ценных бумаг должно рассматриваться в общем контексте социально-экономических и политических реформ, начатых в России в конце 1991 - начале 1992 года. Институциональные реформы, которые в значительной мере уже осуществлены, не могут считаться завершенными без создания конкурентоспособного финансового сектора, могущего мобилизовать и предоставить реформируемой экономике инвестиционные ресурсы для ее развития. Стимулирование производства и инвестиций, структурная перестройка и повышение эффективности экономики являются определяющими факторами становления рыночной экономики. Принимая во внимание масштаб задач, которые предстоит решить в ближайшее десятилетие, очевидно, что Россия не может полагаться только на бюджетную систему и банковский сектор для обеспечения финансирования реконструкции экономики. Поэтому в отношении развития российского рынка ценных бумаг вопрос заключается не в том, должно ли государство проводить активную политику в целях его устойчивого развития, а в том, как это делать и какие первоочередные меры такая политика должна включать.
В развитии рынка капиталов уже создан значительный задел. По целому ряду позиций Россия имеет сходство с наиболее развитыми финансовыми рынками мира, выражающееся:
в большом количестве реально функционирующих корпораций, акции которых могут обращаться на рынке;
в большом количестве финансовых институтов, действующих на рынке;
в склонности населения к операциям с фондовыми ценностями;
в высокой степени открытости внутреннего рынка;
в многообразии обращающихся на рынке инструментов и значительной концентрации интеллектуальных ресурсов, задействованных в его развитии. Приватизация государственных предприятий привела к созданию структуры собственности на финансовые активы, которая больше напоминает структуру, существующую в странах с высокоразвитыми рынками акционерного капитала.
К особенностям российского рынка ценных бумаг относится значимость его социальной составляющей. Граждане России требуют разнообразия способов инвестирования своих сбережений и обеспечения личной финансовой безопасности, поэтому при формировании политики в отношении рынка ценных бумаг государство не может исходить только из потребностей экономики в доступности инвестиций, а должно учитывать потребности населения в целом. Острота социальных вопросов в сфере развития рынка капиталов обусловливается также тем, что российские граждане потеряли значительную часть своих сбережений в результате инфляции, а также деятельности нелицензированных финансовых компаний в 1992 - 1994 годах.
Важнейшей задачей государства является создание условий, при которых граждане России и другие потенциальные инвесторы обретут доверие к рынку ценных бумаг. Для этого необходимо разъяснить государственную политику на рынке ценных бумаг, чтобы добиться понимания частными инвесторами реализуемых экономических концепций, а также разработать образовательную программу, в том числе в системе высшего и среднего образования, которая поможет инвесторам пользоваться предоставляемой информацией о рынке для создания и приумножения своих сбережений.
Защита частной собственности как основы формирующейся социально-экономической системы
Частная собственность - основа формирующейся в России социально-экономической системы. Ее развитие и защита всеми имеющимися у государства средствами является стержнем государственной политики в области развития рынка капиталов. Восстановление доверия граждан к государству как гаранту частной собственности становится необходимым условием социальной поддержки курса реформ и обеспечения стабильности в обществе. Более того, российские граждане имеют полное право рассчитывать, что государственная политика в области развития рынка капиталов обеспечит не только сохранение, но и приумножение их частной собственности. Государство обязано обеспечить доступ граждан России к доходам, формирующимся на российском рынке капиталов.
Функции государства на рынке ценных бумаг
Особенность рынка ценных бумаг состоит в том, что обращающиеся на нем ценности представляют собой совокупность прав и не существуют в отрыве от обеспечиваемой государством нормативной правовой базы и системы правоприменения. Таким образом, государство выполняет системообразующую функцию, которая будет непрерывно видоизменяться в соответствии со стоящими перед ним задачами по обеспечению национальных интересов.
Государство создает систему регулирования рынка и обеспечивает ее функционирование. При этом система регулирования будет развиваться в сторону большей детализации и ужесточения государственного контроля деятельности рынка ценных бумаг.
Развитие системы правоприменения как одного из ключевых элементов системообразующей функции государства будет приоритетным направлением государственной политики.
Государство выступает крупнейшим заемщиком на рынке ценных бумаг и оказывает прямое влияние на его количественные и качественные характеристики.
Государство является крупнейшим держателем ценных бумаг российских предприятий и выступает крупнейшим продавцом на рынке корпоративных ценных бумаг.
На начальном этапе развития инфраструктуры рынка ценных бумаг государство будет проводить активную политику прямой поддержки инфраструктурных проектов, включающую в себя:
участие в финансировании развития инфраструктуры рынка;
участие в других формах поддержки инфраструктурных проектов, в том числе путем привлечения инвестиций международных финансовых организаций.
При реализации инфраструктурных проектов государство будет расширять сотрудничество с организациями и специалистами, поддерживающими государственную политику в области развития инфраструктуры рынка ценных бумаг и самого рынка ценных бумаг, и не будет взаимодействовать с организациями и лицами, деятельность или публичные заявления которых направлены на противодействие реформам и дискредитацию государственной политики в указанной области.
Функции, связанные с прямым участием государства в создании инфраструктуры рынка ценных бумаг, являются временными. Они постепенно будут полностью переданы участникам рынка.
2. Важнейшие принципы государственной политики на рынке ценных бумаг
К важнейшим принципам государственной политики на рынке ценных бумаг относятся:
а) принцип государственного регулирования рынка ценных бумаг, основанный на том, что государство, выполняя универсальную функцию по защите граждан, их законных прав и интересов, осуществляет меры по защите прав участников рынка ценных бумаг на основе лицензирования и регулирования всех видов профессиональной деятельности на этом рынке.
Реализация этого принципа будет строиться с учетом необходимости минимизировать возможность проявления конфликта интересов в связи с совмещением функций непосредственного участия в операциях на рынке и регулирования рынка;
б) принцип единства нормативной правовой базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации;
в) принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования, который означает, что государство регулирует деятельность субъектов рынка лишь в тех случаях, когда это абсолютно необходимо, и делегирует часть своих нормотворческих и контрольных функций профессиональным операторам рынка ценных бумаг, организованным в саморегулируемые организации.
При реализации этого принципа государство будет исходить из необходимости:
минимизировать затраты из федерального бюджета при создании инфраструктуры рынка;
отказаться от навязывания централизованных решений при создании инфраструктуры рынка;
обеспечить гласность нормотворчества и обязательность участия профессиональных участников рынка в создании его нормативной правовой базы;
г) принцип равных возможностей, означающий:
стимулирование государством конкуренции на рынке ценных бумаг через отсутствие преференций для отдельных его участников;
равенство всех участников рынка перед органами, осуществляющими его регулирование;
гласное и конкурсное распределение государственной поддержки различных проектов на рынке;
отсутствие преимуществ у государственных предприятий, функционирующих на рынке, перед коммерческими;
запрет государственным органам давать публичные оценки профессиональным участникам рынка;
отказ от государственного регулирования цен на услуги профессиональных участников рынка (кроме компаний-реестродержателей).
Этот принцип означает также следующее:
в случае необходимости государство будет контролировать уровень конкуренции на рынке вплоть до полного ее ограничения путем объявления одного из участников рынка монополистом; если государство принимает такое решение, то монополистом может быть объявлено только государственное предприятие;
признавая, что различные группы участников рынка ценных бумаг имеют различные стартовые возможности, а также могут обладать преимуществами в результате осуществления ими других видов деятельности, государство будет принимать меры по выравниванию возможностей различных групп участников;
д) принцип преемственности государственной политики на рынке ценных бумаг, означающий последовательность государственной политики и ее приверженность складывающейся российской модели рынка ценных бумаг;
е) принцип ориентации на мировой опыт и учета тенденции глобализации финансовых рынков, означающий следование рекомендациям Группы 30 в целях создания цивилизованного и конкурентоспособного рынка ценных бумаг, а также предполагающий разработку взвешенной политики по отношению к иностранным инвесторам и иностранным участникам российского рынка ценных бумаг.
3. Национальные интересы и рынок ценных бумаг
Национальные интересы России, понимаемые как комплекс макроэкономических и макрополитических задач государства применительно к рынку капиталов, включают в себя, в частности:
а) восстановление процесса расширенного воспроизводства и повышение его эффективности на основе мобилизации внутренних и внешних инвестиционных ресурсов;
б) усиление социальной ориентированности экономики и повышение стабильности общества, что означает:
обеспечение финансовой безопасности граждан путем формирования надежных долгосрочных финансовых инструментов для инвестирования сбережений населения;
доступ населения к наиболее высокодоходным финансовым инструментам рынка ценных бумаг, и прежде всего к государственным ценным бумагам;
участие населения в доходах от роста курсов ценных бумаг на этапе подъема экономики на основе приоритетного развития всех форм коллективных инвестиций;
в) укрепление экономического суверенитета страны, что означает:
формирование в России самостоятельного финансового центра мирового значения и концентрацию операций с российскими ценными бумагами внутри страны на основе форсированного развития инфраструктуры рынка;
динамичное развитие отечественной инвестиционной базы прежде всего за счет развития институтов коллективного инвестирования;
диверсификацию источников иностранных инвестиций и стимулирование конкуренции между иностранными инвесторами в целях снижения зависимости от конкретных групп инвесторов, стабилизации рынка и удешевления стоимости инвестиций для российских компаний путем повышения открытости рынка и его информационной прозрачности, а также создания эффективных механизмов предотвращения двойного налогообложения;
развитие сотрудничества с первоклассными мировыми финансовыми институтами для привлечения консервативных иностранных инвесторов, ориентированных на долгосрочные вложения;
ликвидацию ограничений на инвестиции в экономику России со стороны органов государственного регулирования зарубежных государств;
стимулирование выхода ценных бумаг российских эмитентов на международные рынки капиталов, в том числе посредством использования депозитарных расписок и глобальных депозитарных расписок;
подключение к международным системам расчетов и клиринга по ценным бумагам;
приоритетную поддержку "портфельных" инвестиций на основе развития механизмов защиты прав меньшинства;
г) повышение капитализации российских компаний и обеспечение устойчивой ценовой динамики на российском рынке ценных бумаг.
Повышение капитализации российских компаний должно обеспечиваться по следующим основным направлениям:
реализация комплекса мер по повышению ликвидности рынка, прежде всего путем развития системы защиты прав инвесторов, в том числе на основе совершенствования государственного регулирования и механизмов саморегулирования рынка при одновременном снижении цены регулирования, развитие инфраструктуры рынка, в том числе оптимизация способов организации рынка, снижения издержек и рисков в системе обращения и обслуживания ценных бумаг, повышение информационной прозрачности рынка;
повышение эффективности работы предприятий;
д) обеспечение информационной безопасности России, включающей в себя:
обеспечение информационного суверенитета, то есть формирование и проведение политики, исходя из интересов национальной безопасности России;
способствование успешному проведению экономических преобразований, укреплению политической стабильности общества.
4. Принципы и структура государственного регулирования рынка ценных бумаг
Особенности государственного регулирования рынка ценных бумаг
Рынок ценных бумаг является одним из наиболее регламентированных рынков в мире. Сложность отношений на рынке, его масштабность, присущий рынку риск, интересы безопасности его участников обусловливают необходимость принятия детальных стандартов и правил работы на рынке, а также привлечения к вопросам регулирования различных государственных органов и саморегулируемых организаций.
В решении задачи регулирования рынка ценных бумаг интересы его участников и государства по многим позициям совпадают, что позволяет использовать саморегулирование как метод оперативного решения возникающих проблем. Интересы государства и участников рынка совпадают прежде всего в вопросах, связанных с предупреждением и разрешением конфликтов между участниками, улучшением управления рисками, снижением возможностей для мошенничества и совершения других противоправных действий, с поддержкой ликвидности и стабильности рынка, внедрением лучших стандартов профессиональной деятельности.
При этом государство во взаимодействии с саморегулируемыми организациями будет стремиться к снижению цены регулирования - уменьшению затрат времени и финансовых ресурсов профессиональных участников рынка в связи с выполнением требований органов регулирования.
Установление оптимального уровня регулирования будет строиться на основе стимулирования ликвидности рынка как одного из ключевых показателей его эффективности.
Особенности рынка ценных бумаг не позволяют применять традиционные методы регулирования, подобные методам регулирования в банковской сфере. С учетом этих особенностей государство помимо использования саморегулирования станет применять такой метод регулирования, при котором для решения конкретных вопросов будут формироваться совместные рабочие группы, включающие в себя представителей профессиональных участников рынка. Ключевую роль в этом отношении будет играть Экспертный совет при ФКЦБ России.
Основные принципы государственного регулирования рынка ценных бумаг
К числу основных принципов государственного регулирования рынка ценных бумаг относятся:
функциональное регулирование в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка;
использование механизмов саморегулирования рынка, создаваемых при помощи государства и под его контролем;
распределение полномочий по регулированию рынка между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также различными органами исполнительной власти;
приоритет в защите мелких инвесторов и населения, всех форм коллективных инвестиций при развитии системы регулирования рынка;
приоритет в развитии инфраструктурных организаций;
максимальное снижение и разделение рисков;
поддержка конкуренции на рынке;
предотвращение или частичное снятие конфликтов интересов на основе регулирования вопросов совмещения видов профессиональной деятельности.
Распределение обязанностей между различными государственными органами и разграничение их ответственности
Совершенствование механизма разграничения ответственности за результаты деятельности по регулированию различных аспектов функционирования рынка ценных бумаг между органами государственного регулирования будет осуществляться на основе следующих принципов:
обеспечение единства и непротиворечивости государственного регулирования рынка ценных бумаг через механизм обязательного согласования связанных с его регулированием нормативных правовых актов органов исполнительной власти с ФКЦБ России;
передача полномочий по регулированию рынка ценных бумаг только на основе ответственности за результаты;
широкое использование всех форм взаимодействия органов исполнительной власти при разработке и принятии нормативных правовых актов, включая совместную их разработку и согласование, привлечение специалистов различных ведомств для участия в подготовке нормативных правовых актов и решений по вопросам развития рынка ценных бумаг;
функциональное регулирование как основа эффективного регулирования и специализации государственных органов в вопросах регулирования рынка ценных бумаг.