Часть 2
ии публично значимых услуг должного объема и качества. В случае необходимости защиты общих (общественных) интересов в той или иной сфере федеральный законодатель вправе использовать в регулировании соответствующих отношений сочетание частноправовых и публично-правовых элементов, которое наиболее эффективным образом будет обеспечивать взаимодействие частных и публичных интересов в данной сфере. Располагая при этом широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, он вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал, определяемыми статьями 7, 8, 17 (часть 3) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации. Приведенные правовые позиции, изложенные Конституционным Судом Российской Федерации в ряде его решений, в том числе в постановлениях от 19 декабря 2005 года № 12-П, от 13 июля 2010 года № 16-П и от 20 декабря 2011 года № 29-П, а также в Определении от 3 июля 2007 года № 633-О-П, распространяются и на правовое регулирование такого вида предпринимательской деятельности, как оказание услуг по обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за оказанные услуги.
3. Воздушный транспорт, будучи составной частью транспортной системы Российской Федерации, обеспечивающей не только единство экономического пространства в Российской Федерации, но и стратегические интересы Российской Федерации, имеет свои особенности, обусловливающие его повышенную значимость для общества и государства: как наиболее скоростной, а иногда и единственный вид транспорта, связывающий отдаленные и труднодоступные регионы страны с остальной ее территорией, а в случае необходимости - с территориями, расположенными за ее пределами, он предназначен в том числе удовлетворять потребности в перевозках, возникающие в рамках осуществления деятельности, связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, защитой жизни и здоровья граждан Российской Федерации, т.е. в публичных интересах. Исходя из этого федеральный законодатель включил в текст Воздушного кодекса Российской Федерации преамбулу, которая, акцентируя внимание правоприменителя на принципах, лежащих в основе действия данного нормативного акта, определяет приоритеты при осуществлении государственного регулирования использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации, относя к ним обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также обеспечение обороны и безопасности государства, охрану интересов государства, безопасность полетов воздушных судов, авиационную и экологическую безопасность. В силу пункта 1 статьи 13 Воздушного кодекса Российской Федерации все пользователи воздушного пространства обладают равными правами на его использование. Обеспечение полетов воздушных судов, а именно аэронавигационное (организация и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание), радио- и светотехническое, инженерно-авиационное, аэродромное, аварийно-спасательное и другое обеспечение полетов воздушных судов, в силу пункта 1 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации осуществляется на единообразных условиях для всех пользователей воздушного пространства с взиманием платы; исключения из данного правила составляют случаи, предусмотренные законодательством Российской Федерации. В частности, законодательством Российской Федерации предусмотрено аэронавигационное обслуживание и обеспечение полетов без взимания платы (за исключением полетов, связанных с коммерческими воздушными перевозками) воздушных судов Вооруженных Сил Российской Федерации (статья 10-2 Федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ "Об обороне") и войск национальной гвардии (статья 17 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации"), а также воздушных судов, используемых пограничными органами (часть четвертая статьи 30 Федерального закона от 1 апреля 1993 года № 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации"). Органы федеральной службы безопасности при выполнении служебных задач имеют право использовать на безвозмездной основе воздушное пространство Российской Федерации, территории аэропортов, аэродромов (посадочных площадок) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также получать на безвозмездной основе обеспечение полетов (пункт "ж-1" части первой статьи 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"). Кроме того, воздушные суда Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и привлекаемые воздушные суда, выполняющие полеты в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций, освобождены от аэронавигационных и аэропортовых сборов (пункт 6 постановления Правительства Российской Федерации от 10 мая 1995 года № 457 "О создании государственного унитарного авиационного предприятия Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий"), а экипажи воздушных судов таможенных органов имеют право безвозмездного обеспечения полетов, право использовать на безвозмездной основе воздушное пространство Российской Федерации, территории аэропортов, аэродромов (посадочных площадок) и право безвозмездного получения навигационной, гидрометеорологической и иной информации (пункт 2 статьи 20 Федерального закона от 27 ноября 2010 года № 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации"). Таким образом, специальное законодательное регулирование использования воздушного пространства, аэронавигационного обслуживания и обеспечения полетов в аэропортах и на аэродромах на территории Российской Федерации (независимо от их принадлежности) без взимания платы, предусмотренное названными правовыми актами, связано с особым статусом субъектов соответствующих отношений, обусловленным стоящими перед ними задачами в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты прав и свобод граждан, т.е. воплощает в себе публичный
интерес, и, кроме того, специфика деятельности указанных органов не позволяет в значительном числе случаев заранее запланировать полеты воздушных судов, а соответственно, расходование бюджетных средств на данные цели. Это обусловливает правомочие федерального законодателя при регулировании общественных отношений в данной сфере закрепить в федеральном законе условия, отражающие специфику осуществления предпринимательской деятельности соответствующего вида. При этом, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.
4. Деятельность организаций, оказывающих услуги по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за них, является предпринимательской, т.е. самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг; осуществляющие ее лица, зарегистрированные в этом качестве в установленном законом порядке, преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (абзац третий пункта 1 статьи 2, пункт 1 статьи 50 ГК Российской Федерации) и реализуют тем самым права, закрепленные статьями 34 (часть 1) и 35 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Выполнение коммерческими организациями обязанностей публичного характера за собственный счет зачастую не согласуется с основной целью их деятельности и при отсутствии механизма возмещения понесенных ими расходов может привести, в конечном итоге, к неправомерному ограничению указанных конституционных прав федеральным законодателем, который, предъявляя к субъектам экономической деятельности конкретные требования, во всяком случае связан конституционным принципом недопустимости искажения самого существа права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью. 4.1. Регулируя посредством гражданского законодательства предпринимательскую деятельность коммерческих организаций, федеральный законодатель обязан учитывать, что возможные ограничения федеральным законом свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство - обеспечивать частное и публичное начала в сфере экономической деятельности (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года № 14-П, от 16 июля 2004 года № 14-П, от 31 мая 2005 года № 6-П и от 28 февраля 2006 года № 2-П). Соответственно, общим принципом регулирования отношений в сфере оказания услуг по обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за оказанные услуги, является необходимость соблюдения баланса конституционно защищаемых ценностей, который предполагает учет наряду с публичными интересами государства, связанными с выполнением задач по обеспечению обороны страны и безопасности государства, государственной защиты прав и свобод граждан, также интересов юридических лиц, оказывающих соответствующие услуги, как субъектов гражданских правоотношений (предпринимательской деятельности), эффективное функционирование которых предполагает возмещение им затрат на оказание таких услуг. Исходя из этого федеральный законодатель, пределы усмотрения которого определяются конституционными целями и ценностями, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными обязательствами Российской Федерации, закрепляя в федеральных законах за рядом пользователей воздушного пространства право на аэропортовое и наземное обеспечение полетов воздушных судов без взимания платы, должен обеспечить непротиворечивое регулирование отношений в данной сфере, с тем чтобы публичные цели, которые преследует государство, возлагая на коммерческие организации, предоставляющие соответствующие услуги, указанную обязанность, не приводили к неправомерному ограничению свободы предпринимательской деятельности и не препятствовали ее осуществлению. С учетом публичного интереса, лежащего в основе оказания данных услуг пользователям воздушного пространства, освобожденным в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы, не исключается установление специального порядка их оплаты (решение этого вопроса находится в сфере нормотворческой дискреции органов государственной власти). Однако во всяком случае коммерческим организациям, предоставляющим услуги пользователям воздушного пространства, освобожденным в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за оказанные услуги, должны быть возмещены понесенные ими расходы. 4.2. В соответствии с пунктом 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации порядок возмещения расходов на аэропортовое и наземное обеспечение полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за аэропортовое и наземное обеспечение полетов воздушных судов, устанавливается Правительством Российской Федерации. Тем самым федеральный законодатель подтвердил, что даже в исключительных случаях (пункт 1 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации), предусмотренных законодательством Российской Федерации, расходы на
аэропортовое и наземное обеспечение полетов воздушных судов не возлагаются на субъекты предпринимательской деятельности, поручив Правительству Российской Федерации установить порядок возмещения таких расходов. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 года № 37 были утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги. Данными Правилами был, в частности, предусмотрен порядок предоставления таких субсидий, не противоречащий общему правилу, закрепленному Бюджетным кодексом Российской Федерации, согласно которому субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг (пункт 1 статьи 78). Соответственно, использование юридических конструкций, предусматривающих предоставление субсидий, в рамках которых финансовое участие публичного субъекта, в том числе выступающего от лица государства в целом, связано с решением публично значимых задач, само по себе является приемлемым с конституционной точки зрения для достижения баланса интересов субъектов правоотношений, предусмотренных пунктом 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации. Таким образом, Правила предоставления субсидий из федерального бюджета на возмещение организациям недополученных доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги, обеспечивая правовое регулирование предоставления соответствующих субсидий, в том числе в части установления пределов и порядка их предоставления (пункты 3 и 6), и способствуя тем самым достижению законодательно обусловленных задач субсидирования публично значимой предпринимательской деятельности юридических лиц, направлены на обеспечение баланса между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами. Между тем существующим в настоящее время порядком предоставления субсидий в целях возмещения организациям недополученных доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных от платы за них, баланс интересов участников соответствующих правоотношений обеспечивается только в том слу