Часть 1
Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24-18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования города Братска город Санкт-Петербург 5 июля 2016 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения части первой статьи 24-18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба администрации муниципального образования города Братска. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение. Заслушав сообщение судьи-докладчика К.В.Арановского, объяснения представителя Президента Российской Федерации, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Общероссийской общественной организации "Российское общество оценщиков" - С.А.Табаковой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации у с т а н о в и л: 1. Согласно части первой статьи 24-18 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены юридическими лицами в случае, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц, а также органами государственной власти, органами местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в суде и комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости. 1.1. Постановлением Правительства Иркутской области от 15 ноября 2013 года № 517-пп были утверждены результаты определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов на территории Иркутской области по состоянию на 1 января 2012 года. ОАО "Группа "Илим", являющееся собственником одного из этих земельных участков, обратилось в комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области с заявлением о пересмотре его кадастровой стоимости, определенной по состоянию на указанную дату и внесенной в государственный кадастр недвижимости в размере 7 116 608 240,55 руб. (с учетом последующей корректировки - 7 116 590 597,28 руб.). Решение комиссии от 7 августа 2014 года, которым кадастровая стоимость данного земельного участка была установлена в размере его рыночной стоимости, определенной отчетом об оценке и составившей 452 840 000 руб., было оспорено в Иркутском областном суде администрацией муниципального образования города Братска, представившей другой отчет об оценке, по которому рыночная стоимость земельного участка составила 1 620 000 000 руб. Опираясь на заключение эксперта, проводившего судебную оценочную экспертизу, согласно которому рыночная стоимость земельного участка на 1 января 2012 года составляла 5 680 134 121 руб., Иркутский областной суд признал решение комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости от 7 августа 2014 года незаконным и обязал исключить утвержденную им стоимость земельного участка из сведений государственного кадастра недвижимости (решение от 17 июля 2015 года). При этом суд первой инстанции отклонил доводы о том, что права заявителя результатами определения кадастровой стоимости данного земельного участка, который ему не принадлежит, не затрагиваются, и указал, что муниципальное образование имеет экономический интерес в его оценке как получатель земельного налога, а потому вправе оспорить решение комиссии. Отменяя апелляционным определением от 17 ноября 2015 года решение Иркутского областного суда от 17 июля 2015 года и прекращая производство по административному делу, судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда в подтверждение вывода об отсутствии у суда первой инстанции оснований для рассмотрения по существу
заявления администрации муниципального образования города Братска сослалась на нормы Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, на действовавшие в период рассмотрения дела Иркутским областным судом нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также на статью 24-18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". По мнению суда апелляционной инстанции, органы местного самоуправления вправе оспаривать результаты определения кадастровой стоимости (и, соответственно, решение, которым они были утверждены) лишь в отношении тех объектов недвижимости, которые находятся в собственности соответствующего муниципального образования. Определением от 19 января 2016 года судья Иркутского областного суда отказал администрации муниципального образования города Братска в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании президиума Иркутского областного суда, а судья Верховного Суда Российской Федерации определением от 5 апреля 2016 года - в передаче кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. В настоящее время в связи с изменением категории земель, к которым относится земельный участок, принадлежащий ОАО "Группа "Илим", его кадастровая стоимость, пересчитанная по состоянию на 3 августа 2015 года в соответствии с постановлением Правительства Иркутской области от 14 января 2014 года № 11-пп "О результатах определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения на территории Иркутской области", составляет 732 666 316,78 руб. 1.2. Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобам объединений граждан, в том числе муниципальных образований, конституционность законоположений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы заявителя, на нарушение которых он ссылается, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению; при этом Конституционный Суд Российской Федерации, не будучи связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе, оценивает как буквальный смысл проверяемых законоположений, так и смысл, который придает им официальное и иное толкование или сложившаяся правоприменительная практика, а также исходит из их места в системе правовых норм. Администрация муниципального образования города Братска просит признать примененное судами в его деле положение части первой статьи 24-18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" - как позволяющее органам местного самоуправления оспаривать результаты определения кадастровой стоимости только тех объектов недвижимости, которые находятся в муниципальной собственности, и тем самым нарушающее права местного самоуправления на судебную защиту на основе равенства перед законом и судом и на самостоятельное решение вопросов местного значения, включая формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, - противоречащим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3), 56 (часть 3), 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133. Таким образом, положение части первой статьи 24-18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", согласно которому результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены органами местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку на его основании во взаимосвязи с иными положениями законодательства Российской Федерации решается вопрос о праве органов местного самоуправления оспаривать результаты определения кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, не находящихся в собственности муниципального образования, но расположенных на его территории.
2. Согласно Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (статья 46, часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (статья 46, часть 2); в России признается и гарантируется местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 12; статья 130, часть 1); местное самоуправление осуществляется гражданами путем прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, которые самостоятельно решают вопросы местного значения, в том числе устанавливают местные налоги и сборы (статья 130, часть 2; статья 132, часть 1); местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133). Право органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления провозглашено Европейской хартией местного самоуправления в качестве принципа, обязательного для соблюдения ратифицировавшими ее странами (статьи 11 и 12). Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту, признаваемое и гарантируемое согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, не подлежит ограничению (статья 17, часть 1; статья 56, часть 3, Конституции Российской Федерации) и предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего общеправовым требованиям равенства и справедливости; вместе с тем способы и процедуры судебной защиты применительно к отдельным категориям дел определяются не самими субъектами правоотношений по своему усмотрению, а, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами (постановления от 22 апреля 2011 года № 5-П, от 27 декабря 2012 года № 34-П, от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 31 марта 2015 года № 6-П и др.). Что касается местного самоуправления, которое самостоятельно в пределах своих полномочий (статья 12 Конституции Российской Федерации), установленных на основе общих принципов его организации (статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации), то принимаемые в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, определяя предмет и содержание, а следовательно, и пределы прав муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, предрешают и необходимость их судебной защиты, в которой муниципальному образованию не может быть отказано, если его требования, обращенные к суду, не выходят за эти пределы. В частности, федеральные законы по таким предметам ведения Российской Федерации, как установление правовых основ единого рынка, основы ценовой политики, стандарты, картография, официальный статистический и бухгалтерский учет (пункты "ж", "р" статьи 71 Конституции Российской Федерации), и законы, принятые в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов по вопросам, касающимся владения, пользования, распоряжения землей, а также общих принципов налогообложения и сборов (статья 72, пункты "в", "и" части 1, Конституции Российской Федерации), на основании которых определяются пределы полномочий органов местного самоуправления по установлению местных налогов, определяют и их возможности по отстаиванию своих прав и законных интересов в этой сфере в судебном порядке.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к вопросам местного значения составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального образования, его утверждение, исполнение, контроль за его исполнением, составление и утверждение отчета о его исполнении, а также установление, изменение и отмену местных налогов и сборов (пункты 1 и 2 части 1 статьи 14, пункты 1 и 2 части 1 и часть 2 статьи 15, пункты 1 и 2 части 1 статьи 16). По смыслу правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 20 декабря 2010 года № 22-П, от 29 марта 2011 года № 2-П и от 30 марта 2012 года № 9-П, поступающие в бюджет муниципального образования налоговые доходы представляют собой объект муниципальной собственности и наряду с другими ее объектами входят в состав имущества, необходимого для решения задач местного самоуправления. Налоговый доход местных бюджетов образуют в числе прочих поступления от устанавливаемых Налоговым кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований местных налогов, включая земельный налог, который согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (статьи 61 - 61-5) подлежит зачислению в соответствующий муниципальный бюджет по нормативу 100 процентов. При установлении данного местного налога элементы налогообложения определяются, как следует из Налогового кодекса Российской Федерации (абзацы первый, шестой и седьмой пункта 4 статьи 12, пункт 1 статьи 15), нормативными правовыми актами различного уровня: налоговые ставки в предусмотренных данным Кодексом пределах, а также порядок и сроки е