О документе
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 мая 1998 г. № 463
МОСКВА
(В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 17.09.1999 № 1052)
В соответствии с Комплексным планом действий Правительства Российской Федерации по реализации в 1997 году Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" и программы Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997 - 2000 годах", утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997 г. № 495 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 18, ст. 2154), а также в целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)", усиления государственных гарантий реализации прав граждан на пенсионное обеспечение в условиях проводимой экономической реформы и создания предпосылок для устойчивого развития пенсионной системы Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Одобрить прилагаемую Программу пенсионной реформы в Российской Федерации.
2-4. (Утратили силу - Постановление Правительства Российской Федерации от 17.09.1999 № 1052)
Председатель Правительства
Российской Федерации С.Кириенко
ОДОБРЕНА
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 20 мая 1998 г. № 463
ПРОГРАММА ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Оценка современного состояния пенсионного обеспечения в Российской Федерации и мер по реформированию пенсионной системы, принятых после одобрения Правительством Российской Федерации Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения
За период, прошедший после одобрения Правительством Российской Федерации Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. № 790 "О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации"), был разработан и принят ряд нормативных актов, направленных на реализацию ее положений.
В апреле 1996 г. вступил в силу Федеральный закон "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", на основании которого была создана основа новой инфраструктуры пенсионной системы, обеспечивающая информационную базу для мотивации уплаты страховых взносов всеми работающими. Введение персонифицированного учета должно осуществляться в опережающем порядке, так как это создает предпосылки для последующих преобразований.
Следующим шагом по введению системы персонифицированного учета стала корректировка порядка назначения и перерасчета пенсий с ориентацией на использование указанных лицевых счетов. В мае 1997 г. в Закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" внесены изменения, предусматривающие установление трудового стажа и определение среднемесячного заработка при назначении пенсий и их перерасчете на основе данных индивидуальных лицевых счетов.
В целях осуществления дальнейшей работы в этом направлении было принято постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 г. № 318 "О мерах по организации индивидуального (персонифицированного) учета для целей государственного пенсионного страхования". Для осуществления работ по обработке информации по индивидуальному (персонифицированному) учету в системе государственного пенсионного страхования распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1997 г. № 796-р создан Информационный центр персонифицированного учета при Пенсионном фонде Российской Федерации.
В целях поддержания материального положения пенсионеров в связи с увеличением потребительских цен на товары и услуги принят Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1997 г. № 573 "О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров". Указ впервые в пенсионном законодательстве устанавливает, что начиная с 1 января 1998 г. минимальный размер пенсии по старости с учетом компенсационной выплаты не может быть ниже 80 процентов прожиточного минимума пенсионера. Предусмотрен и механизм поддержания этого уровня.
Федеральным законом "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" предусмотрен переход на принципиально новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий, основанный на определении индивидуального коэффициента для каждого пенсионера. Этот механизм исчисления пенсий не является универсальным и не решает проблем всех пенсионеров. Однако представляется возможным разработать механизм исчисления пенсии, учитывающий экономические особенности на каждом этапе развития пенсионной системы.
Новый механизм будет использован не только для исчисления пенсии, но и для ее постоянной индексации в связи с ростом средней заработной платы в стране.
Кроме того, указанный Закон позволит более объективно, чем в настоящее время, дифференцировать размеры пенсий в зависимости от трудового вклада и ограничить уравнительные тенденции в пенсионном обеспечении. Он предусматривает гибкий порядок отказа от использования пенсионных льгот отдельными категориями пенсионеров по исчислению стажа, а также рационализацию выплаты пенсий в период работы. Пенсионеру предоставляется возможность либо:
сохранять все установленные льготы, но получать пенсию в пределах существующего максимального размера (3 - 3,5 минимума);
рассчитать пенсию с применением индивидуального коэффициента без ограничения максимумом (косвенное ограничение размера пенсии задается предельным соотношением зарплат), но без учета прежних льгот.
Вместе с тем применение нового порядка определения размера пенсии затруднено в связи с недостатком финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения выплаты с 1 февраля 1998 г. пенсий, исчисленных с применением индивидуального коэффициента пенсионера.
В последнее время активно создавалась правовая основа для изменения базы для уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и ликвидации задолженности плательщиков страховых пенсионных взносов перед Фондом.
Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в статью 100 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" закреплен один из важнейших страховых принципов пенсионной системы - исчисление пенсии из того дохода, который был использован при формировании финансовой базы этой системы, то есть из тех видов денежных выплат, на которые начисляются страховые взносы.
На увеличение доходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, обеспечение прозрачности их расходования направлены постановление Правительства Российской Федерации от 4 июня 1997 г. № 667 "О проведении аудита Пенсионного фонда Российской Федерации", указы Президента Российской Федерации от 9 июня 1997 г. № 561 "О внесении дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1997 г. № 134 "Об обеспечении своевременного финансирования расходов на выплату заработной платы", от 6 марта 1997 г. № 189 "О дополнительных мерах по нормализации расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации" и от 31 декабря 1997 г. № 1391 "О мерах по нормализации расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации".
Позитивный сдвиг наблюдался в соотношении средней пенсии и средней заработной платы в стране: с 26 процентов в 1992 году до 35 - 39 процентов в 1997 году. Однако этот сдвиг был достигнут за счет резкого сокращения дифференциации в размерах пенсий. В настоящее время дифференциация максимальной и минимальной пенсий составляет 1,4:1 вместо 3:1 по законодательству. Вследствие этого заработная плата практически не играет роли при исчислении размера пенсии, и у населения ослабли стимулы к "зарабатыванию" пенсии.
В период после принятия Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации наблюдалось дальнейшее увеличение количества негосударственных пенсионных фондов. Это создало определенные предпосылки для формирования разветвленной системы дополнительного пенсионного обеспечения.
Вместе с тем развитие системы негосударственного пенсионного обеспечения происходило в условиях отсутствия адекватной нормативной правовой базы, системы надзора и регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов. Это негативно отразилось на общем уровне финансовой надежности негосударственных пенсионных фондов. Уровень доверия населения к негосударственным пенсионным фондам также остается низким.
Несмотря на наличие позитивных сдвигов, в целом период, прошедший после одобрения Правительством Российской Федерации Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, характеризовался углублением финансового кризиса в системе пенсионного обеспечения.
Обострение проблем в пенсионном обеспечении было связано с появлением и быстрым нарастанием задолженности по выплате пенсий в 1995 году - I квартале 1997 г. Учитывая, что данная проблема, непосредственно влияющая на материальное положение почти 26 процентов населения России, из социально-экономической стала политической, Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации был принят ряд мер по улучшению ситуации с выплатой пенсий. Начиная со второго полугодия 1997 г. пенсии выплачивались регулярно, однако уже в марте 1997 г. положение с обеспечением своевременной выплаты пенсий резко ухудшилось.
Объективной причиной финансовой нестабильности пенсионной системы является, с одной стороны, кризис неплатежей в народном хозяйстве, с другой - ее несоответствие изменившимся социально-экономическим условиям в стране.
Действующая пенсионная система сложилась, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной (общенародной) собственности и государство жестко регулировало все сферы жизни общества и народного хозяйства. В рамках системы пенсионного обеспечения решались многие несвойственные для нее задачи. В частности, в целях привлечения работников на работы, связанные с неблагоприятными условиями труда, в районы Крайнего Севера создано законодательство, предусматривающее снижение установленного пенсионного возраста (55 лет для женщин, 60 лет для мужчин) на 5, 10, 15 лет. Значительные преимущества установлены для назначения пенсии за выслугу лет. Такие пенсии нередко назначаются трудоспособным лицам в возрасте около 40 лет (летный состав гражданской авиации, педагогические работники, работники учреждений здравоохранения, творческие работники театров и других театрально-зрелищных предприятий и коллективов и т. д.). Наличие многочисленных льгот по возрасту ставит трудящихся в неравные условия, приводит к ситуации, когда лица, независимо от продолжительности срока, в течение которого уплачивались взносы, и их величины, получают пенсию большего размера в течение более длительного периода.
Сегодня в России соотношение численности между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами, от величины которого зависит финансовая устойчивость пенсионной системы, основанной на распределительном принципе, менее благоприятное по сравнению с большинством развитых стран, за исключением Франции и Италии, несмотря на то, что Россия существенно отстает от развитых стран по средней продолжительности жизни.
Низкое соотношение численности между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами обусловлено не только демографическими факторами и уровнем занятости в экономике, но и низким, по сравнению с развитыми странами, возрастом выхода на пенсию для женщин и распространением практики досрочного, на 1,5 - 2 и более лет ранее общеустановленного возраста, выхода на пенсию. Доля пенсионеров, получающих пенсию досрочно (Списки № 1 и 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, которые дают право на пенсию по возрасту (по старости), на льготных условиях с учетом критериев уровней профессиональных рисков, Крайний Север и выслуга лет), составляет 17 - 19 процентов.
Число пенсионеров растет, численность работающих в народном хозяйстве снижается, что приводит к увеличению нагрузки на них по покрытию расходов на пенсионное обеспечение.
Временная нормализация финансовой ситуации в период более благоприятного в силу демографических факторов соотношения численности между пенсионерами и плательщиками взносов (2000 - 2007 годы) не сможет в долгосрочной перспективе обеспечить стабильность действующей системы пенсионного обеспечения. Проведенные расчеты показывают, что в последующий период кризис пенсионной системы, основанной на существующих принципах, вновь начнет обостряться и в дальнейшем неизбежно приведет к неплатежеспособности Пенсионного фонда Российской Федерации. Подобные выводы основываются на данных долгосрочного демографического прогноза.
Стабилизации существующей распределительной системы пенсионного обеспечения можно достичь лишь через поэтапное повышение пенсионного возраста с одновременной отменой всех имеющихся льгот.
Предотвратить углубление кризиса пенсионной системы и создать предпосылки для экономического роста можно только через поэтапный переход от всеобщей распределительной системы к смешанной системе пенсионного обеспечения, в которой значительную роль играют накопительные механизмы финансирования пенсий. Формирование значительных пенсионных накоплений позволит снизить финансовую зависимость пенсионной системы от соотношения численности между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами и тем самым существенно повысить ее устойчивость перед неблагоприятными демографическими изменениями.
В долгосрочной перспективе в качестве альтернативы действующей распределительной системе предлагается смешанная система пенсионного обеспечения, которая включает в себя:
государственное пенсионное страхование - ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий осуществляется в зависимости от страхового (трудового) стажа, суммы уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление, и за счет инвестиционного дохода от их размещения;
государственное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан, а также для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, - за счет средств федерального бюджета;
дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), осуществляемое за счет добровольных взносов работодателей и работников, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - обязательных страховых взносов.
2. Основные направления развития Концепции реформы системы пенсионного обеспечения
Развитие ситуации с пенсионным обеспечением за время, прошедшее с момента одобрения Правительством Российской Федерации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, привело к необходимости корректировки отдельных направлений пенсионной реформы:
1) в целях повышения долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы предлагается поэтапное, в полном соответствии с организационными и финансовыми возможностями государства и существующей пенсионной системы, введение накопительных механизмов в систему государственного пенсионного страхования;
2) нуждается в уточнении порядок исчисления размера пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера. Индексация пенсий должна осуществляться с учетом финансовых возможностей общества и не должна привести к дальнейшей финансовой дестабилизации пенсионной системы;
3) необходимы изменения нормативных правовых актов по вопросам индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в системе государственного пенсионного страхования. Система персонифицированного учета должна соответствовать требованиям, связанным с введением условно-накопительных и именных накопительных счетов граждан в механизм финансирования пенсий;
4) требуется конкретизировать подходы к реформированию льготных пенсий с использованием накопительных механизмов;
5) следует предусмотреть формирование гибкой системы эффективных стимулов для добровольного более позднего выхода на пенсию, в том числе с использованием условно-накопительных и именных накопительных счетов граждан, при которых более продолжительная работа и, соответственно, сокращение ожидаемого срока пребывания на пенсии позволяют существенно увеличивать для получателя ее ежемесячный размер. При этом такая система стимулов должна учитывать не только финансовые интересы пенсионной системы, но и изменение ситуации на рынке труда. Важно также, чтобы предлагаемые стимулы не превращались на деле в систему экономического принуждения пожилых людей к продолжению активной трудовой деятельности вопреки их возможностям и желанию;
6) целесообразно осуществить в переходный период централизацию функций учета государственного пенсионного страхования, включая его накопительный элемент, и создаваемых профессиональных пенсионных систем в рамках Пенсионного фонда Российской Федерации;
7) необходимо более четко определить правовой статус Пенсионного фонда Российской Федерации путем формирования Федеральной службы государственного пенсионного страхования, что позволило бы более эффективно выполнять функции государственного пенсионного обеспечения;
8) следует предусмотреть комплекс мер по дальнейшему развитию дополнительного пенсионного страхования (обеспечения), включая стимулирование пенсионных накоплений через налоговые льготы и повышение действенности гарантий их сохранности;
9) необходимо создать условия для проведения гибкой государственной политики пенсионного обеспечения в отношении отдельных категорий граждан. В этой связи необходимо принять федеральный закон о дополнительном материальном обеспечении граждан за особые заслуги перед Российской Федерацией, определяющий общие принципы и основания принятия решений об установлении ежемесячных доплат к пенсиям лицам, имеющим особые заслуги перед Российской Федерацией.
При подготовке соответствующего федерального закона необходимо исходить из того, что финансирование ежемесячных доплат к пенсиям указанным категориям граждан должно производиться за счет средств бюджета того уровня, который законодательно устанавливает соответствующую привилегию, а не за счет средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
3. Источники формирования финансовых ресурсов пенсионной системы
Предлагаемая модель формирования государственного пенсионного обеспечения с поэтапным введением накопительных элементов обеспечивает сбалансированность доходов и обязательств Пенсионного фонда Российской Федерации в течение всего переходного периода (до 2020 года) без увеличения базовой ставки страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.
Основными факторами, обеспечивающими стабилизацию финансового положения пенсионной системы в переходный период, являются:
реформирование механизмов досрочного выхода на пенсию путем их перевода в профессиональные пенсионные системы;
определение размера пенсионных выплат в зависимости от величины поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации;
учет прогнозируемой (ожидаемой) продолжительности жизни пенсионера при назначении пенсии и стимулирование более позднего выхода на пенсию через применение условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов;
обеспечение разграничения обязательств по финансированию страховых пенсий и других пенсионных выплат между Пенсионным фондом Российской Федерации и другими источниками, включая федеральный бюджет и государственные социальные внебюджетные фонды;
законодательное закрепление перечня нестраховых периодов, подлежащих включению в страховой стаж по государственному пенсионному страхованию, а также определение принципов и размеров финансирования возникающих в связи с этим обязательств за счет средств федерального бюджета;
повышение собираемости страховых взносов в результате введения условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов;
частичное финансирование с 2005 года вновь назначаемых трудовых пенсий на накопительной основе.
Предполагается, что в долгосрочной перспективе трудовая пенсия по государственному пенсионному страхованию должна будет формироваться по распределительному и накопительному принципам в равной пропорции.
В долгосрочной перспективе тарифная политика в государственном пенсионном страховании должна ориентироваться на постепенное снижение тарифа отчислений за работников, работающих в нормальных технологических и природно-климатических условиях.
В целях развития конкуренции, повышения эффективности инвестирования пенсионных резервов предполагается в долгосрочной перспективе (после 2005 года) предоставить гражданам возможность по своему выбору направлять часть обязательных страховых пенсионных взносов на именные накопительные пенсионные счета, открываемые ими в уполномоченных негосударственных пенсионных фондах.
При этом следует иметь в виду, что для лиц, выходящих на пенсию по старости до 2005 года, доля тарифа, установленная для зачисления на именной накопительный счет, в том числе и в случае продолжения ими активной трудовой деятельности, будет направляться исключительно в Пенсионный фонд Российской Федерации. Такое ограничение обусловлено тем, что для этой категории пенсионеров не предусматривается финансирование их пенсий за счет средств именных накопительных счетов, а будет полностью осуществляться за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации.
В целях сокращения скрытого субсидирования через пенсионную систему отраслей с повышенным удельным весом рабочих мест с вредными условиями труда, а также регионов с особыми природно-климатическими условиями целесообразно рассмотреть вопрос о введении для них дополнительного тарифа страховых пенсионных взносов.
Предлагается с начала реализации настоящей Программы (2000 год) установить:
суммарный тариф отчислений страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 27 процентов (от работодателя и работника). На начальном этапе часть страховых взносов в размере 1 процента от заработной платы (дохода) работника должна зачисляться на именные пенсионные счета;
предельную величину годового дохода работника, на которую начисляются страховые взносы;
дополнительный тариф страховых взносов в профессиональные пенсионные системы, начисляемых на фонд оплаты труда работников, пользующихся правом досрочного выхода на пенсию.
Учитывая введение в государственное пенсионное страхование накопительных элементов и создание дополнительных стимулов для уплаты страховых взносов, необходимо рассмотреть в перспективе вопрос о перераспределении обязательств по уплате страховых взносов путем перехода к их уплате работодателем и работником на паритетной основе. При этом должен быть разработан механизм, обеспечивающий увеличение заработной платы в соответствии с повышением ставки взносов, приходящейся на работника.
В рамках перераспределения обязательств по уплате страховых взносов в сторону установления паритета ответственности работодателя и самого застрахованного лица будет более обоснованно и последовательно решена задача совершенствования тарифной политики в отношении индивидуальных предпринимателей, лиц свободных профессий и иных аналогичных категорий плательщиков, участие которых в финансировании пенсионной системы сегодня не адекватно размерам получаемых из этой системы выплат.
При этом предполагается в рамках тарифной политики по государственному пенсионному страхованию к 2010 году выйти на ставку взноса, направляемого на формирование накоплений на именных пенсионных счетах, в размере 7 - 8 процентов, а в долгосрочной перспективе добиваться паритетного соотношения между распределительной и накопительной частями трудовых пенсий.
Предлагается следующая последовательность увеличения накопительного элемента тарифа по государственному пенсионному страхованию: 2000 год - 1 процент; 2003 год - 3 процента; 2006 год - 5 процентов; 2009 год - 7 процентов.
Указанное повышение будет достигнуто путем перераспределения в пределах установленного страхового тарифа в пользу накопительной части взносов.
В целях обеспечения долгосрочной стабильности пенсионной системы при внедрении накопительных элементов финансирования пенсий представляется целесообразным в ближайшее время принять программу тарифной политики Пенсионного фонда Российской Федерации на 2000 - 2020 годы, в которой должен быть представлен график периодического пересмотра тарифа взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации с учетом повышения доли накопительной составляющей.
4. Роль персонифицированного учета
Начиная с 2000 года персонифицированным учетом будет охвачено все население Российской Федерации. В рамках системы персонифицированного учета на каждое застрахованное лицо открывается индивидуальный лицевой счет. В настоящее время система персонифицированного учета обеспечивает сбор сведений о трудовом стаже и заработке, на который начисляются пенсионные взносы. Кроме того, в лицевой счет включаются сведения о времени работы каждого застрахованного лица в особых условиях труда, в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, а также на работах, дающих право на пенсию за выслугу лет, и о нестраховых периодах.
В то же время для обеспечения внедрения условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов граждан на лицевом счете должна аккумулироваться следующая дополнительная информация:
сумма страховых взносов, уплаченных работодателем за застрахованное лицо на распределительных принципах;
сумма страховых взносов, уплаченных за застрахованное лицо и направленных на накопление;
сумма начисленного инвестиционного дохода, связанного с инвестированием части страховых взносов, направляемых на накопление;
сумма страховых взносов, перечисляемых через Пенсионный фонд Российской Федерации в профессиональные пенсионные системы (в переходный период), а также начисленный инвестиционный доход по этим накоплениям.
Для того, чтобы в максимальной степени отразить указанную информацию, с 2000 года в составе лицевого счета каждого застрахованного лица должны быть открыты следующие субсчета:
условно-накопительный счет, на котором отражаются взносы, уплаченные работником или за работника работодателем на распределительной основе. На базе условно-накопительных счетов застрахованным лицам будет назначаться часть трудовой пенсии, которая финансируется из распределительного источника;
именной накопительный пенсионный счет, на котором отражаются страховые взносы, идущие на накопление, и регистрируется начисленный инвестиционный доход, связанный с их инвестированием;
профессиональный пенсионный счет, открываемый для работников, участвующих в обязательных профессиональных пенсионных системах. На этом счете отражаются дополнительные взносы, уплачиваемые работодателями для финансирования досрочного выхода на пенсию, а также начисленный инвестиционный доход, полученный от инвестирования этих средств через профессиональные пенсионные системы.
Назначение и выплата пенсий по всем трем видам субсчетов должны будут производиться на основе особых правил, раздельно и независимо друг от друга.
5. Трудовые пенсии
5.1. Общие положения
Размер трудовых пенсий предполагается исчислять только исходя из страховых признаков: возраста, страхового стажа, страховых взносов, заработной платы (дохода), с которой уплачивались страховые взносы, а также пенсионных накоплений (пенсионных резервов), отнесенных на именные накопительные счета застрахованных.
Страховой стаж застрахованного лица представляет собой суммарную продолжительность периодов трудовой деятельности застрахованного лица в течение его жизни, за которые уплачивались страховые взносы.
Начиная с 2001 года трудовые пенсии выходящим на пенсию по старости будут назначаться в рамках системы персонифицированного учета на основе условно-накопительных счетов. В связи с этим за период начиная с 2001 года основным страховым показателем, на основе которого формируется часть будущей трудовой пенсии, финансируемой на распределительной основе, должен стать размер уплаченных страховых взносов.
Основным источником финансирования части трудовых пенсий, назначаемых на распределительной основе по данным условно-накопительных счетов, должны служить текущие поступления в Пенсионный фонд Российской Федерации, за исключением страховых взносов, направленных на накопление, и доходов от их инвестирования.
Страховые взносы, направленные на накопление, и доходы от их инвестирования образуют пенсионные резервы, которые подлежат инвестированию Пенсионным фондом Российской Федерации через независимые управляющие компании и могут расходоваться лишь на выплату части трудовых пенсий лицам, которые имеют соответствующие накопления на именных накопительных счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации.
Учитывая всеобщий характер включения работников в накопительную схему и незначительность накопленных ресурсов для работников, выходящих на пенсию в течение первых 5 лет с момента введения накопительных элементов, предусматривается использовать их на частичное финансирование выплат пенсий лишь после 2005 года.
Таким образом, начиная с 2005 года трудовые пенсии для большинства выходящих на пенсию по старости будут состоять из двух частей, назначаемых на распределительной и накопительной основе.
По мере роста пенсионных накоплений застрахованных лиц часть трудовой пенсии, финансируемой из накопительного источника, будет возрастать и в долгосрочной перспективе может достигнуть величины, равной величине трудовой пенсии, финансируемой на распределительной основе.
В связи с этим необходимо будет предусмотреть с 2005 года внесение изменений в порядок исчисления трудовых пенсий, финансируемых на распределительной основе. Относительная величина части пенсий, назначаемых на распределительной основе, должна постепенно уменьшаться по мере возрастания части пенсий по накопительной схеме.
В целях предотвращения чрезмерной дифференциации пенсий, назначаемых на основе условно-накопительных счетов и именных накопительных пенсионных счетов, а также в целях стимулирования работников к уплате страховых взносов целесообразно ввести максимальный уровень индивидуальных доходов, выше которого не должны уплачиваться обязательные страховые взносы.
Для более полной реализации принципов социальной справедливости и повышения мотивации своевременной и полной уплаты страховых взносов застрахованными по государственному пенсионному страхованию лицами предполагается законодательно обеспечить права наследования накопленных на именных накопительных счетах пенсионных резервов пережившим супругом и (или) лицами, находящимися на иждивении застрахованного.
5.2. Назначение трудовых пенсий на основе условно-накопительных счетов
В основе применения условно-накопительных счетов лежит принцип регистрации взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации на индивидуальном лицевом счете каждого работника таким образом, как если бы эти взносы составляли реальные пенсионные накопления. В частности, производится индексация взносов, отраженных на условно-накопительном счете, или условное начисление на них процентов по согласованным ставкам.
На момент выхода работника на пенсию размер его пенсии за счет распределительной составляющей определяется в рублях.
Использование условно-накопительных счетов для назначения трудовых пенсий, финансируемых на распределительной основе, предполагается осуществить с 2001 года после завершения внедрения персонифицированного учета в Российской Федерации.
При этом для лиц, вышедших на пенсию до 2001 года, сохраняется действующий порядок исчисления и увеличения государственных пенсий, закрепленный в Законе Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" и в Федеральном законе "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий".
Принимая во внимание то обстоятельство, что персонифицированный учет пенсионных взносов на условно-накопительных счетах станет возможным лишь начиная с 2000 года, необходимо будет использовать поэтапный переход с целью:
отражения на условно-накопительных счетах первоначального условного капитала, сформированного работниками в период до 2000 года;
введения поправочных коэффициентов для частичной компенсации снижения средних размеров пенсий у женщин по сравнению с размером пенсий у мужчин в связи с переходом к определению размера пенсии с учетом ожидаемой продолжительности жизни после выхода на пенсию;
регулирования соотношения между распределительными и накопительными источниками формирования пенсий с учетом доведения в долгосрочной перспективе средней величины части пенсии, выплачиваемой из накопительных источников, примерно до 50 процентов суммарной трудовой пенсии.
По завершении переходного периода величина пенсии для мужчин и женщин должна будет определяться путем деления суммы накопленных страховых взносов, включая величину условного капитала, на ожидаемую продолжительность жизни в месяцах после достижения пенсионного возраста (с применением в случае необходимости поправочных коэффициентов).
Во избежание единовременного снижения уровня пенсий для женщин, выходящих на пенсию в 2001 и последующие годы, предполагается использовать переходный механизм исчисления пенсии для женщин, рассчитанный на 10 лет. В первый год переходного периода предлагается определять пенсию для женщин, выходящих на пенсию в 55 лет, исходя из ожидаемой продолжительности жизни женщин в 60 лет, что выравнивает размер их пенсии с размером пенсии, назначаемой мужчинам в возрасте 60 лет. При этом в течение последующих лет переходного периода величина ожидаемой продолжительности жизни, используемая для назначения пенсии для женщин, выходящих на пенсию в 55 лет, будет повышаться на полгода каждый год.
Таким образом, в конце 10-летнего переходного периода величина пенсии у женщин, выходящих на пенсию в 55 лет, будет определяться исходя из ожидаемой продолжительности жизни женщин в 55 лет. В результате формируется механизм постепенного усиления стимулов для выравнивания возраста выхода на пенсию по старости для мужчин и женщин.
5.3. Введение накопительных элементов финансирования трудовых пенсий
Программой предполагается поэтапное внедрение в государственное пенсионное страхование накопительных элементов финансирования пенсий.
На первом этапе, начиная с 2000 года, планируется зачислять на именной пенсионный счет часть обязательных страховых взносов, уплачиваемых в размере 1 процента с заработной платы (дохода).
Работодатели уплачивают страховые взносы в установленном порядке. Вся сумма страховых взносов зачисляется на счет доходов регионального отделения Пенсионного фонда Российской Федерации.
Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации в установленные сроки зачисляет страховые взносы исходя из установленного тарифа страховых взносов на отдельный балансовый счет и перечисляет эти средства на отдельный банковский счет Пенсионного фонда Российской Федерации по учету накопительных пенсионных взносов.
Затем эти средства в установленные сроки направляются на расчетные счета управляющих компаний. Пенсионный фонд Российской Федерации использует эти средства исключительно на указанные цели.
Инвестирование пенсионных накоплений осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Управление инвестиционным портфелем должны осуществлять управляющие компании. Управляющие компании должны отвечать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации. Список таких компаний будет утверждаться Правительством Российской Федерации по результатам проведения тендера.
Размер части пенсии, финансируемой за счет накопительного источника, определяется на основе расчета аннуитета (пожизненно выплачиваемая пенсия) исходя из величины накоплений на именном счете, ожидаемой доходности по остатку накоплений в период выплаты пенсии и ожидаемой продолжительности жизни застрахованных лиц на момент их выхода на пенсию.
В процессе подготовки нормативных актов предстоит решить вопросы, связанные с применением вводимых накопительных элементов финансирования пенсий к отдельным категориям застрахованных, в первую очередь к лицам, которые при этом будут продолжать активную трудовую деятельность после выхода на пенсию.
6. Профессиональные пенсионные системы
6.1. Реформа льготного пенсионного обеспечения по условиям труда
Трансформация действующего порядка назначения пенсий по старости с уменьшением возраста в связи с особыми условиями труда предполагает осуществление мер, направленных на перевод их в предмет деятельности профессиональных пенсионных систем. Предполагается рассмотреть вопрос о назначении досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда на основании применения действующих в настоящее время Списков № 1 и 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, которые дают право на пенсию по возрасту (по старости), на льготных условиях с учетом критериев уровней профессиональных рисков. Эти критерии целесообразно применять как обязательное условие реализации прав на профессиональную пенсию, что позволит осуществить постепенный переход от формальных оснований признания права на льготную пенсию на основе Списков № 1 и 2 к установлению этого права в зависимости от степени фактического риска отдельных видов производственной (трудовой) деятельности для здоровья и трудоспособности каждого конкретного работника.
Для профессий и должностей, включенных в Списки № 1 и 2 и связанных с относительно высокими факторами профессионального риска, страхование работников работодателями с помощью профессиональных пенсионных систем должно быть обязательным. В тех случаях, когда уровень профессионального риска относительно низкий, предполагается страхование работников в профессиональных пенсионных системах сделать добровольным.
За каждое застрахованное лицо, работающее в особых условиях труда, работодатель уплачивает страховые взносы по дополнительному тарифу.
Введение дополнительного тарифа страховых взносов должно быть синхронизировано с проведением налоговой реформы, предполагающей снижение общего уровня налогообложения фонда оплаты труда. Дополнительный тариф страховых взносов должен быть установлен таким образом, чтобы он не вызвал общего повышения уровня налогообложения фонда оплаты труда, сложившегося до проведения налоговой реформы.
При этом необходимо устанавливать предельное значение тарифа дополнительных взносов для предприятий и организаций различных отраслей таким образом, чтобы суммарный объем страховой и налоговой нагрузки на фонд оплаты труда предприятий и организаций по обоим видам государственного пенсионного страхования не превышал действующего в настоящее время.
Для обеспечения решения указанной задачи необходимо в рамках реорганизации системы льготных пенсий, назначаемых как в связи с особыми условиями труда, так и в связи с проживанием в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, подготовить проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство, обеспечивающих реальное снижение страховой и налоговой нагрузки на фонд оплаты труда.
Страховые взносы по дополнительному тарифу перечисляются в уполномоченные негосударственные пенсионные фонды. При этом необходимо обеспечить контроль со стороны Пенсионного фонда Российской Федерации в рамках персонифицированного учета плательщиков взносов и негосударственных пенсионных фондов.
Предлагаемый подход к организации профессионального пенсионного страхования непосредственно связан с внедрением системы персонифицированного учета в системе государственного пенсионного страхования на всей территории Российской Федерации, полномасштабное функционирование которой начнется в 2000 году.
Исходя из возможностей системы персонифицированного учета, предусматривается, что с 1 января 1999 г. должно быть прекращено приобретение новых прав по досрочному выходу на пенсию в связи с переходом к формированию профессиональных пенсионных систем.
Лица, которые по состоянию на 1 января 2000 г. имеют минимальный стаж, необходимый для досрочного выхода на пенсию, сохраняют право на получение пенсии из Пенсионного фонда Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Если при этом они продолжают работать на рабочих местах с особыми условиями труда, то дополнительные страховые взносы, уплачиваемые за этих лиц работодателями, должны поступать в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и расходоваться на выплату досрочных пенсий.
Лица, которые по состоянию на 1 января 2000 г. будут иметь более половины требуемого стажа, приобретают право на получение пенсии на льготных условиях из Пенсионного фонда Российской Федерации. Однако продолжительность периода получения льготной пенсии будет сокращаться в зависимости от того, сколько месяцев недостает застрахованному лицу до полного минимального стажа. Если при этом указанные лица продолжают работать на рабочих местах с особыми условиями труда, то дополнительные страховые взносы, уплачиваемые за них работодателями, должны поступать в соответствующие профессиональные пенсионные системы и обеспечивать формирование досрочной (льготной) пенсии на накопительной основе. Выплата пенсии с момента наступления права на досрочную пенсию в соответствии с законодательством Российской Федерации до наступления возраста, в котором льготная пенсия начинает выплачиваться этим лицам Пенсионным фондом Российской Федерации, должна будет осуществляться исключительно через профессиональные пенсионные системы.
Целесообразно рассмотреть вопрос о применении метода условно-накопительных счетов при исчислении пенсий по условиям труда, выплачиваемых Пенсионным фондом Российской Федерации.
Для лиц, работающих в особых условиях труда, которые не обслуживаются ни одним из уполномоченных негосударственных пенсионных фондов, страховые взносы должны будут уплачиваться в Пенсионный фонд Российской Федерации по повышенным тарифам. Эти взносы будут помещаться на специальный счет в рамках накопительной системы.
В профессиональных пенсионных системах взносы работодателей должны относиться к затратам на производство продукции (работ, услуг). Целесообразно также предоставлять в рамках профессиональных пенсионных систем льготы в части налогообложения инвестиционного дохода.
6.2. Реформа условий назначения пенсий за выслугу лет и в связи с работой на Крайнем Севере
Нуждается в дальнейшей проработке вопрос о реформировании пенсий за выслугу лет. Более предпочтительным представляется введение для работников, имеющих право на эти пенсии, компенсационных надбавок за выслугу лет, выплачиваемых к заработной плате.
Нуждается в пересмотре вопрос о льготном пенсионном обеспечении работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В связи с новым порядком определения размера пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера районный коэффициент упраздняется. В этой связи для лиц, работающих в экстремальных природно-климатических условиях, представляется предпочтительным введение компенсационных надбавок к заработной плате.
Предложения по реформе существующей системы досрочных пенсий в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в целом аналогичны предложениям по реформированию системы досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда.
За каждое застрахованное лицо, работающее в местностях с особыми природно-климатическими условиями, работодатель должен уплачивать страховые взносы по дополнительному тарифу. Однако в отличие от досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда дополнительный тариф взносов должен быть распространен на весь фонд оплаты труда работников, занятых в соответствующих местностях. Дополнительный тариф страховых взносов должен быть установлен таким образом, чтобы он не вызвал общего повышения уровня налогообложения фонда оплаты труда, сложившегося до проведения налоговой реформы.
Предусматривается, что с 1 января 2000 г. должно быть прекращено приобретение новых прав по государственным досрочным пенсиям в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Лица, которые по состоянию на 1 января 1999 г. набрали минимальный стаж, необходимый для досрочного выхода на пенсию по этим основаниям, сохраняют право на получение пенсии из Пенсионного фонда Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Если при этом они продолжают работать на рабочих местах в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, то дополнительные страховые взносы, уплачиваемые за них работодателями, должны поступать в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и расходоваться на выплату текущих льготных пенсий.
Лица, которые по состоянию на 1 января 2000 г. будут иметь более половины требуемого стажа, приобретают право на получение льготной пенсии из Пенсионного фонда Российской Федерации. Однако период получения льготной пенсии будет сокращаться в зависимости от того, сколько месяцев недостает застрахованному лицу до полного минимального стажа. Если при этом указанные лица продолжают работать на рабочих местах в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, то дополнительные страховые взносы, уплачиваемые за них работодателями, должны поступать в уполномоченные негосударственные пенсионные фонды и обеспечивать формирование дополнительной льготной пенсии на накопительной основе. Выплата пенсии с момента наступления права на досрочную пенсию в соответствии с законодательством Российской Федерации до наступления возраста, в котором льготная пенсия начинает выплачиваться этим лицам Пенсионным фондом Российской Федерации, должна будет осуществляться исключительно через профессиональные пенсионные системы.
Льготные пенсии для лиц, имеющих по состоянию на 1 января 2000 г. менее половины минимального стажа, необходимого для досрочного выхода на пенсию, должны формироваться исключительно на накопительной основе через уполномоченные негосударственные пенсионные фонды.
7. Развитие добровольного дополнительного пенсионного обеспечения (страхования)
Реформирование государственного пенсионного страхования не препятствует развитию добровольного дополнительного пенсионного обеспечения (страхования). Такое страхование может осуществляться как за счет средств самих застрахованных, так и за счет средств работодателей в рамках коллективных и индивидуальных трудовых договоров.
Формирование системы добровольного дополнительного пенсионного обеспечения (страхования) должно опираться на развитие и повышение финансовой надежности ныне действующих негосударственных пенсионных фондов.
Налогообложение добровольного дополнительного пенсионного обеспечения (страхования) целесообразно организовать по следующей схеме:
освобождение взносов на добровольное дополнительное пенсионное обеспечение (страхование) от подоходного налога и налогообложения прибыли в пределах установленного норматива;
полное или частичное освобождение доходов от операций с пенсионными резервами от налога на прибыль и налога на прирост капитала;
взимание подоходного налога с пенсионных выплат.
В целях обеспечения надежности системы добровольного дополнительного пенсионного обеспечения (страхования) необходимо сформировать эффективный механизм надзора и регулирования ее деятельности, включая:
реорганизацию существующих органов контроля и регулирования развития системы добровольного дополнительного пенсионного обеспечения (страхования) с целью расширения их функций, повышения эффективности и ответственности;
совершенствование системы учета и отчетности в сфере добровольного дополнительного пенсионного обеспечения (страхования) и обеспечение ее информационной прозрачности;
установление требований к договорам, заключаемым негосударственными пенсионными фондами с управляющими компаниями и депозитариями.
Помимо этого, важными элементами повышения надежности системы добровольного дополнительного пенсионного обеспечения (страхования) должно явиться ужесточение требований к лицензированию деятельности страховых организаций, а также установление жестких нормативов по инвестированию, что позволит минимизировать риски.
Исключительно важную роль в развитии негосударственных пенсионных фондов приобретает формирование многоуровневой системы гарантий сохранности пенсионных накоплений.
Первый уровень таких гарантий - обязательный резервный фонд негосударственного пенсионного фонда, порядок формирования которого будет установлен нормативными актами.
Второй уровень гарантий составляет собственный капитал управляющих компаний, депозитариев и негосударственного пенсионного фонда.
Третий уровень гарантий - гарантийный страховой фонд, образуемый как саморегулируемая организация, подлежащий прямому государственному контролю. Участие в гарантийном страховом фонде целесообразно сделать обязательным для всех негосударственных пенсионных фондов, осуществляющих обязательное пенсионное страхование.
УТВЕРЖДЕН
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 20 мая 1998 г. № 463
ПЛАН
подготовки нормативных правовых актов и организационных мероприятий в рамках очередного этапа реформирования пенсионной системы в Российской Федерации на 1998 - 1999 годы
(Утратил силу - Постановление Правительства Российской Федерации от 17.09.1999 № 1052)
______________