О Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годов

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 26 февраля 1997 г. № 222

МОСКВА

(В редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 24.01.1998 № 74; от 17.07.1998 № 776; от 27.07.1998 № 836)

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 июня 1996 г. № 934 "О подготовке программы социальных реформ" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 26, ст. 3062) Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечить реализацию поддержанной Президентом Российской Федерации Ельциным Б.Н. Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годов (прилагается) и руководствоваться положениями этой Программы при подготовке и осуществлении соответствующих федеральных, отраслевых и региональных программ.

2. Утвердить прилагаемый План мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годов (далее именуется - План мероприятий).

3. Федеральным органам исполнительной власти обеспечить своевременную разработку нормативных правовых актов и иных документов, предусмотренных Планом мероприятий.

4. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать и утвердить региональные планы действий в области реформирования социальной сферы.

5. Министерству труда и социального развития Российской Федерации обеспечить систематический сбор и анализ информации о ходе выполнения Плана мероприятий, а также представление ее ежеквартально в Правительство Российской Федерации.

Федеральным органам исполнительной власти, ответственным за выполнение мероприятий, предусмотренных Планом мероприятий, представлять в Министерство труда и социального развития Российской Федерации информацию о ходе выполнения указанных мероприятий.

6. Внести в Положение о Совете при Правительстве Российской Федерации по вопросам социального развития, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. № 638 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 28, ст. 2674), следующие изменения и дополнения:

пункт 1 после слов: "мероприятий по реализации" дополнить словами: "Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годов";

абзац второй пункта 2 изложить в следующей редакции: "рассмотрение вопросов социального развития Российской Федерации и ход выполнения Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годов, Плана мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации указанной Программы, а также решений Всемирной встречи";

абзац второй пункта 3 после слов: "ход выполнения" дополнить словами: "Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годов, Плана мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации указанной Программы и".

Председатель Правительства
Российской Федерации                              В.Черномырдин

Приложение
к постановлению Правительства
Российской Федерации
от 26 февраля 1997 г. № 222

ПРОГРАММА СОЦИАЛЬНЫХ РЕФОРМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД 1996 - 2000 ГОДОВ

I . СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ ИЗМЕНЕНИЙ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

1. Социально-экономические реформы, проводимые в России, привели к радикальным переменам в жизни общества. Осуществлена либерализация экономики, внешнеэкономической деятельности, проведен первый этап приватизации, ликвидирована система централизованного планирования и управления. Кардинальные преобразования произошли в социальной структуре общества. У большинства населения формируются принципиально новые ценностные ориентиры, изменился весь комплекс социальных условий жизни россиян.

Либерализация экономики и устранение административных ограничений создали условия для роста экономической активности значительной части населения, развития рынка труда, увеличения масштабов вторичной занятости и самозанятости. Начались процессы перераспределения рабочей силы в пользу высокодоходных предприятий и организаций промышленности, сферы обслуживания, рыночной инфраструктуры. Постепенно формируется система коллективно-договорных отношений между социальными партнерами на всех уровнях.

Начали развиваться негосударственные учреждения образования, здравоохранения, других социально-культурных отраслей. У населения появилась возможность реального выбора форм обучения, медицинского обслуживания, отдыха.

2. Вместе с тем развитие экономики в условиях переходного периода, связанное со снижением эффективности хозяйства и падением производства, высокой инфляцией на старте экономических реформ, обусловили существенное снижение уровня жизни значительной части населения, реальной заработной платы и пенсий, рост безработицы, вызвали в ряде отраслей экономики и регионов страны острые социальные конфликты. Хронический недостаток бюджетных средств ограничил возможности государства в проведении активной социальной политики.

Уровень реальных денежных доходов населения в настоящее время примерно на 40 процентов ниже, чем в 1991 году. Возникла массовая бедность, число граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, составляет около четверти общей численности населения. Усилилась дифференциация доходов, резко обозначилась нелегальная и нетрудовая основа имущественного и социального расслоения, ослабли стимулы к созидательному труду.

Из-за объективных трудностей значительная часть предприятий, прежде всего оборонного комплекса, легкой промышленности и сельского хозяйства, а также предприятий, расположенных в северных и некоторых других районах страны, оказалась в тяжелом финансовом положении. Это привело к росту задолженности по заработной плате, неполной занятости, разрушению социальной инфраструктуры, ранее содержавшейся за счет предприятий.

Недостаточные ассигнования обострили проблему финансирования бюджетных учреждений образования, здравоохранения, науки и культуры.

Заметно ухудшилось положение дел с защитой социальных и трудовых прав и гарантий граждан.

3. В сложившихся экономических условиях предпринимались меры, направленные на смягчение отрицательных последствий резкого падения уровня жизни и на частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. Были созданы механизмы защиты доходов работников бюджетной сферы, социальной поддержки семей с детьми, ветеранов, инвалидов, граждан, потерявших работу. В основном удалось сохранить общедоступность образования, здравоохранения и культурного обслуживания населения.

Вместе с тем эта работа проводилась недостаточно эффективно. Компенсационные меры по индексации заработной платы работников социально-культурных отраслей зачастую запаздывали. Многочисленные льготы, компенсации, социальные выплаты и пособия вводились нередко без учета материального положения семей и реальных возможностей людей обеспечить собственное благополучие. В результате в обществе нарастало социальное иждивенчество, ограничивались возможности для оказания помощи тем, кто действительно в ней нуждается.

4. В целом ситуацию в социальной сфере можно охарактеризовать как неоднозначную и противоречивую. Наряду с определенными положительными сдвигами, многие негативные явления приобрели застойный характер, отдельные социальные проблемы усугубились и стали представлять серьезную опасность для социально-экономической стабильности общества.

II. ГЛАВНЫЕ ЦЕЛИ И ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ РЕФОРМ

1. Современная экономическая ситуация диктует необходимость повышения эффективности социальной политики, концентрации усилий на решении наиболее острых социальных проблем, выработки новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов.

Предстоит переориентировать социальную политику на активизацию факторов, стимулирующих высокоэффективный и производительный труд, повышение на этой основе личной ответственности граждан за свое материальное благополучие.

2. Стратегическими целями социальной политики являются:

достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей;

обеспечение эффективной занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы;

гарантия конституционных прав граждан в области труда, социальной защиты населения, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем;

переориентация социальной политики на семью, обеспечение прав и социальных гарантий, предоставляемых семье, женщинам, детям и молодежи;

нормализация и улучшение демографической ситуации, снижение смертности населения, особенно детской и граждан трудоспособного возраста;

существенное улучшение социальной инфраструктуры.

3. Для достижения этих целей потребуется:

восстановить роль доходов от трудовой деятельности как основного источника денежных доходов населения и важнейшего стимула развития производства и повышения трудовой активности работников;

обеспечить справедливое распределение доходов на основе совершенствования системы индивидуального налогообложения доходов и собственности граждан, увеличения ставок налогов для лиц с высокими личными доходами и снижения налоговой нагрузки на низкодоходные группы населения, введения эффективного контроля за реальными доходами, в том числе путем проверки соответствия размеров декларируемых налогоплательщиками доходов фактически произведенным ими расходам;

стимулировать использование доходов от трудовой и предпринимательской деятельности, доходов от собственности для инвестирования и кредитования социально значимых программ, направленных на формирование базовых условий жизнедеятельности: улучшение жилищных условий, медицинское обслуживание, получение образования;

обеспечить взвешенность в политике занятости с тем чтобы, с одной стороны, не допустить массовой безработицы, а с другой - не препятствовать высвобождению излишней рабочей силы в связи со структурной перестройкой экономики;

усилить адресность социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учета материального положения семей и заявительского принципа назначения пособий;

создать полноценные условия жизнедеятельности семьи, женщин, молодежи, улучшить условия жизнеобеспечения детей;

повысить роль социального страхования как важнейшего механизма защиты граждан при утрате заработка в случае безработицы, болезни, других социальных и профессиональных рисков;

обеспечить стабильное финансирование отраслей социальной сферы и социальных программ, гарантировать всем гражданам доступность медицинской помощи, социального обслуживания, образования, культуры и отдыха.

4. Реформы в социальной сфере будут проводиться в тесной увязке с экономическими преобразованиями, намеченными в концепции среднесрочной программы Правительства Российской Федерации на 1997 - 2000 годы "Структурная перестройка и экономический рост".

С учетом прогнозируемых показателей экономического развития в предстоящий период появятся реальные возможности для решения поставленных социальных задач.

Предусматривается ежегодное увеличение валового внутреннего продукта и инвестиций в основной капитал, рост объема промышленного и сельскохозяйственного производства, дальнейшее снижение инфляции и дефицита бюджета, укрепление национальной валюты, увеличение доли расходов на конечное потребление домашних хозяйств в используемом валовом внутреннем продукте.

Намечен комплекс мер, направленных на осуществление институциональных преобразований, прогрессивных структурных сдвигов в производстве, реформирование налоговой системы, бюджетной и денежно-кредитной политики. На этой основе будут формироваться благоприятные условия для развития современных конкурентоспособных производств и видов деятельности, в первую очередь высокотехнологических и наукоемких отраслей экономики, малого и среднего предпринимательства, изменения отраслевой структуры производства и его территориального размещения, повышения качества выпускаемой продукции и эффективности производства, роста производительности труда, сокращения издержек производства, создания новых рабочих мест.

В результате будет создана надежная экономическая основа для повышения занятости и доходов населения, расширения налоговой базы и увеличения объема средств, направляемых на социальные нужды и развитие социальной сферы.

Вместе с тем более активное использование социальных факторов и намечаемые меры по улучшению материального положения людей, увеличению денежных доходов населения, обеспечению рациональной структуры занятости, повышению качества и конкурентоспособности рабочей силы создадут благоприятные условия для устойчивого развития экономики, увеличения объема производства, роста платежеспособного спроса на товары и услуги.

5. Исходя из прогнозируемых показателей социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2000 года намеченные цели социальной политики могут быть реализованы поэтапно.

На первом этапе (1996 - 1997 годы), в условиях ограниченности ресурсных возможностей экономики, необходимо осуществить комплекс мер по стабилизации уровня жизни населения, постепенному сокращению масштабов бедности, уменьшению разрыва в уровне жизни между различными категориями населения, недопущению массовой безработицы, усилению защиты трудовых и социальных прав граждан.

Важнейшими среди этих мер являются:

ликвидация и недопущение в дальнейшем задолженности по выплате заработной платы, пенсий и пособий;

упорядочение действующей системы льгот и компенсаций, повышение обоснованности их предоставления;

формирование системы государственных минимальных социальных стандартов;

законодательное закрепление порядка определения и использования показателя величины прожиточного минимума, уточнение методики его расчета исходя из реально складывающихся расходов на продовольственные и непродовольственные товары, жилищно-коммунальные, транспортные, бытовые, медицинские и другие услуги;

предотвращение массового высвобождения работников с предприятий, находящихся в регионах с критической ситуацией на рынке труда.

При проведении этих мер основной акцент будет сделан на повышение эффективности использования средств, выделяемых на социальные нужды, усиление адресности социальной поддержки, более широкое привлечение внебюджетных финансовых источников.

Предстоит определить порядок взаимодействия в области социальной политики между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, федеральными министерствами и ведомствами, общественными и коммерческими организациями.

На втором этапе (1998 - 2000 годы), когда начнется экономический рост и появятся материальные и финансовые возможности для увеличения расходов на социальные нужды, будут созданы объективные предпосылки для реального роста денежных доходов населения, искоренения массовой бедности, обеспечения оптимального уровня занятости.

На этом этапе намечается:

повысить минимальные государственные гарантии заработной платы и трудовых пенсий до уровня прожиточного минимума соответствующих групп населения, ввести новый социальный стандарт оплаты труда - часовую тарифную ставку;

внедрить механизмы тарифного регулирования заработной платы во внебюджетном секторе экономики на основе социального партнерства, пересмотреть Единую тарифную сетку по оплате труда работников бюджетной сферы, обеспечив при этом приближение размеров оплаты труда этих работников к уровню заработной платы в производственных отраслях;

пересмотреть систему налогообложения индивидуальных денежных доходов населения с целью более справедливого распределения доходов и уменьшения их дифференциации;

начать реализацию комплексной программы создания и сохранения рабочих мест;

создать полноценную систему защиты трудовых прав граждан на основе нового Трудового кодекса;

приступить к широкомасштабной пенсионной реформе;

начать реформирование системы социального страхования, ввести в действие новый механизм страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

усовершенствовать порядок формирования бюджетных расходов на социальные нужды на основе введения государственных минимальных социальных стандартов.

В последующем, на основе стабильного экономического роста и усиления ориентации экономики на более эффективное удовлетворение потребностей человека, предстоит создать прочные предпосылки для устойчивого социального развития, формирования общества, открытого для широкой социальной интеграции, позволяющего людям в максимальной степени реализовать свой потенциал.

В этот период будет обеспечено заметное улучшение материального положения большинства населения и всего комплекса социальных показателей, характеризующих качество жизни людей.

6. Новые приоритеты в социальной политике требуют проведения крупных социальных реформ.

В ходе этих реформ предстоит решить следующие ключевые задачи:

создать экономические и правовые условия для повышения трудовой активности, развития предприимчивости и деловой инициативы трудоспособных граждан;

обеспечить повышение уровня социальной защищенности и социального обслуживания ветеранов, инвалидов, людей пожилого возраста, детей, других нетрудоспособных и социально уязвимых групп населения;

создать равные стартовые условия для всех граждан независимо от места жительства и уровня доходов в реализации прав на охрану здоровья и получение образования.

В этих целях предусматривается:

завершить формирование законодательной базы, обеспечивающей проведение активной и действенной социальной политики;

обеспечить стабильное финансирование отраслей социальной сферы и федеральных социальных программ, изменить систему взаимоотношений между федеральным и субъектов Российской Федерации бюджетами, повысить обоснованность определения социальных трансфертов исходя из реальных потребностей и возможностей регионов;

повысить финансовую стабильность и эффективность использования средств государственных внебюджетных социальных фондов;

ввести социальную экспертизу проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов силами негосударственных организаций и научных учреждений;

улучшить организацию функционирования учреждений социальной сферы, более рационально использовать выделяемые им ресурсы;

стимулировать направление средств общественными, некоммерческими и коммерческими организациями на благотворительные цели.

7. При проведении социальных реформ предусматривается обеспечить единство действий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, поскольку вопросы трудового законодательства, здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся вопросы определения основ федеральной политики и разработки федеральных программ в области социального развития. Федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики, устанавливают единую систему государственных минимальных социальных стандартов в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицинского обслуживания, образования, культуры, разрабатывают федеральные целевые социальные программы, принимают меры по их реализации и определяют источники финансирования.

Решать конкретные задачи в социальной области предстоит органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления исходя из местных условий, уровня экономического развития, демографической ситуации, финансовых возможностей, национальных и культурных традиций коренного населения. Субъектам Российской Федерации отводится ведущая роль в разработке и реализации региональных социальных программ, организации и предоставлении адресной социальной помощи, обеспечении нормального функционирования учреждений социальной инфраструктуры, решении других насущных проблем в области труда, занятости, социальной защиты и быта людей по месту их проживания.

8. Главными задачами Программы являются:

конкретизация направлений и этапов реформ в важнейших социальных сферах: труд и трудовые отношения, занятость и социальная защита населения, социальное страхование и пенсионное обеспечение, развитие социально-культурных отраслей;

определение основных механизмов реализации реформ по этим направлениям;

координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реформированию социальной сферы;

координация деятельности по реализации федеральных и отраслевых программ, направленных на развитие социальной сферы, концентрация ресурсов и усилий исполнителей программ на приоритетных направлениях социальных реформ.

III. РЕФОРМЫ В СФЕРЕ ТРУДА И ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

В сфере труда и трудовых отношений главными задачами являются создание экономических и социальных условий для значительного повышения результативности труда, трудовой активности, развития предприимчивости и деловой инициативы, а также внедрение надежных механизмов соблюдения предприятиями всех форм собственности правовых гарантий, предоставляемых работникам наемного труда, в том числе по своевременной и полной оплате труда, социальному страхованию, охране, условиям и режиму труда.

ОПЛАТА ТРУДА

1. Заработная плата лиц, работающих по найму, является основным, а для подавляющего большинства из них - единственным источником доходов.

За годы реформирования экономики уровень реальной оплаты труда работников снизился более чем в 2 раза, доля начисленной заработной платы в совокупных денежных доходах населения упала с 70 до 44 процентов. Возникла необоснованная дифференциация размеров оплаты труда по профессионально-квалификационным группам работающих, по предприятиям, отраслям, регионам страны. Соотношение средней заработной платы 10 процентов наиболее оплачиваемых и такой же доли наименее оплачиваемых работников сейчас составляет 1:24. В условиях резкого сокращения уровня реальной оплаты труда угрожающий характер приняли задержки с выплатой заработной платы.

Минимальный размер оплаты труда чрезвычайно низок и искусственно сдерживается во многом из-за того, что вместо функции законодательного определения минимального уровня оплаты труда он стал выполнять несвойственную ему роль технического норматива при определении величины ряда социальных выплат и административных санкций.

Вследствие этих негативных процессов заработная плата перестала выполнять воспроизводственную и стимулирующую функции.

2. Основными направлениями политики в области оплаты труда являются:

обеспечение роста реальной заработной платы работников в тесной увязке с результатами их работы, квалификацией и профессионализмом, с тем чтобы оплата труда стала главным источником денежных доходов населения;

повышение уровня государственных гарантий оплаты труда с целью вывода работающих граждан из числа бедного населения;

достижение такого уровня заработной платы наемных работников, который позволил бы обеспечить устойчивый платежеспособный спрос населения и экономические стимулы для развития производства, а также активизировать личное участие работников в своем социальном обеспечении и страховании, стал бы надежным источником инвестиций на цели социального развития.

Эта политика должна прежде всего содействовать стимулированию результативной трудовой деятельности, профессиональной и территориальной мобильности населения в целях обеспечения эффективной структурной перестройки экономики и технического перевооружения производства. При этом предстоит также решить проблемы сокращения необоснованно высокой дифференциации размеров оплаты труда и восстановления роли минимальной оплаты труда в качестве законодательной гарантии защиты работников наемного труда.

3. Реформирование оплаты труда будет осуществляться на основе:

экономических методов, преимущественно через налоговое регулирование денежных доходов;

использования механизмов социального партнерства и системы договоренностей между предпринимателями и наемными работниками;

повышения уровня государственных гарантий минимальной оплаты труда, ужесточения ответственности за нарушения трудового законодательства.

4. В ходе осуществления реформы оплаты труда намечается предпринять следующие меры.

В области оплаты труда во внебюджетном секторе экономики:

создать систему гарантий минимальных уровней заработной платы для работников в зависимости от их квалификации на основе коллективных тарифных договоров и соглашений между работодателями и работниками на всех уровнях социального партнерства;

усилить регулирующее воздействие государства на оплату труда руководителей государственных, казенных и муниципальных организаций, а также организаций со смешанной формой собственности.

В генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации предусматривается определить общие принципы и минимальные гарантии оплаты труда, а также рекомендуемые соотношения минимальных ставок заработной платы между отраслями экономики с учетом сложности и условий работ.

На отраслевом уровне намечается ввести с учетом отраслевых особенностей рекомендуемые минимальные ставки, межразрядные тарифные коэффициенты для оплаты труда различных категорий работников, основные условия дополнительного стимулирования, виды и минимальные размеры компенсационных доплат и надбавок.

В региональных (территориальных) соглашениях предполагается установить размер тарифной ставки I разряда основной профессии базовой отрасли, тарифные ставки и оклады для оплаты труда работников сквозных (межотраслевых) профессий и должностей исходя из уровня жизни на конкретной территории.

Предусматривается существенно повысить роль коллективных договоров, заключаемых непосредственно на предприятиях и в организациях, в регулировании вопросов оплаты труда.

Предстоит разработать нормативные документы, устанавливающие через систему контрактов зависимость размера оплаты труда руководителей предприятий от результатов хозяйственно-финансовой деятельности и эффективности работы этих предприятий, а также упорядочить оплату труда работников казенных предприятий на основе применения на них тарифных ставок и окладов при условии выполнения государственных заказов.

Для предприятий, получающих государственные дотации или льготы по расчетам с бюджетами, а также имеющих задолженность по выплате заработной платы, возможно установление ограничений в оплате труда руководителей на основе специальных соглашений.

В области оплаты труда в бюджетной сфере:

уточнить параметры Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы в увязке с активным использованием механизма надбавок и доплат, дополнительным стимулированием труда высококвалифицированных работников, в том числе за счет введения надбавок к должностным окладам за непрерывный стаж работы и высокую результативность труда;

проводить повышение ставок заработной платы работников бюджетной сферы не только в зависимости от темпов роста потребительских цен, но и с учетом динамики заработной платы во внебюджетном секторе экономики.

При определении в бюджетах всех уровней размеров средств на оплату труда работников бюджетной сферы необходимо добиваться, чтобы средняя заработная плата работников бюджетной сферы была не ниже 80 - 85 процентов от средней заработной платы в промышленности.

В области минимального размера оплаты труда, гарантированного государством:

повысить минимальный размер оплаты труда на основе нового социального стандарта - минимальной часовой оплаты труда, имея в виду приблизить этот размер к величине прожиточного минимума трудоспособного человека;

отказаться от использования минимального размера оплаты труда в качестве нормативной базы при установлении размеров социальных выплат.

В области своевременной и полной выплаты заработной платы:

установить, что при наличии задолженности по оплате труда в акционерных обществах, активы, в том числе ликвидные основные фонды и оборотные средства, подлежат продаже на аукционе с направлением полученных средств на погашение задолженности по заработной плате;

обеспечить усиление мер экономической, административной и уголовной ответственности должностных лиц, собственников либо их представителей, осуществляющих функции работодателя, за нарушение прав трудящихся на полную, своевременную оплату выполненной работы;

установить права работника на возмещение материального вреда, причиняемого задержкой выдачи начисленной заработной платы;

расширить правоприменительную практику и упростить порядок рассмотрения обращений граждан по фактам задержек причитающейся заработной платы;

содействовать образованию хозяйствующими субъектами на добровольной основе специальных целевых страховых фондов за счет перечисления в них части доходов от их деятельности на случай временных финансовых затруднений, которые могут привести к задержке расчетов по заработной плате;

ужесточить государственный контроль за прохождением и целевым использованием средств федерального бюджета, направляемых на оплату государственного заказа.

ОХРАНА ТРУДА

1. Положение дел в области обеспечения надлежащих условий и охраны труда остается неудовлетворительным. Более 40 процентов работников предприятий и организаций трудятся на тяжелых и вредных работах, где устанавливаются различные льготы и компенсации за условия труда. Ежегодно на производстве травмируется более 360 тыс. человек и 7,6 тыс. человек погибает.

Жизнь и здоровье людей на производстве подвергается постоянной опасности в результате старения основных производственных фондов, возникновения аварий, крупных пожаров, вредных выбросов и отравлений.

2. Сложившаяся ситуация во многом связана с тем, что до настоящего времени не создана система управления охраной труда, соответствующая новым экономическим и трудовым отношениям, отсутствуют экономические механизмы, побуждающие работодателей соблюдать требования по охране труда, не действует система обучения работников безопасным приемам работы, не обеспечено финансирование принятых федеральных, отраслевых и региональных программ улучшения условий и охраны труда, отсутствует правовая ответственность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за состояние охраны труда и производственного травматизма в регионе.

Ряд статей введенных в действие в 1993 году Основ законодательства Российской Федерации об охране труда не выполняются: до настоящего времени не созданы фонды охраны труда, не обеспечивается бюджетное финансирование охраны труда на всех уровнях, сокращаются или полностью ликвидируются службы охраны труда, не создаются комитеты (комиссии) по охране труда, медленно решаются вопросы создания в органах исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации, занимающихся вопросами труда, подразделений государственного управления охраной труда.

3. Реформирование системы охраны труда будет основано на повышении ответственности работодателей за улучшение условий и охрану труда, поэтапном переходе от системы льгот и компенсаций, предоставляемых работникам за неблагоприятные условия труда, к системе, способствующей достижению высокого уровня его безопасности и предотвращению аварий, несчастных случаев на производстве, реабилитации лиц, получивших трудовое увечье. Это возможно обеспечить благодаря внедрению эффективного экономического механизма, выполняющего две функции: наказание работодателя за необеспечение нормативного состояния условий и охраны труда; поощрение его при существенном улучшении этих показателей на предприятии.

При осуществлении социального страхования от производственного травматизма и профессиональных заболеваний предполагается установить зависимость между размерами страховых платежей и состоянием охраны труда и уровнем травматизма на предприятии на основе применения гибкой системы дифференцированных тарифов.

Предусматривается ввести порядок, при котором суммы штрафов, налагаемых на организацию как юридическое лицо, расходуются в этой же организации целевым назначением на проведение мероприятий по улучшению условий и охраны труда.

4. Для обеспечения государственных гарантий в области охраны труда и обеспечения необходимого уровня социальной защиты работников, участвующих в трудовом процессе, намечается:

продолжить работу по обновлению и совершенствованию законодательной базы, системы стандартов безопасности труда, пересмотру действующих и разработке новых норм и правил по охране труда, гигиенических нормативов, санитарных норм и правил;

провести сертификацию производственных объектов на соответствие требованиям безопасности, приостанавливать работу объектов, не отвечающих этим требованиям;

пересмотреть списки производств, работ, профессий и должностей, на основании которых работники получают право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день в связи с вредными и опасными условиями труда;

оказывать государственное содействие научно-исследовательским и опытно-конструкторским организациям в их разработках в области охраны труда, организации и расширении производства и повышении качества средств индивидуальной и коллективной защиты, приборов, оборудования, обеспечивающих безопасные условия труда, в том числе через различные формы государственной поддержки предприятий, выпускающих эту продукцию;

ратифицировать конвенции Международной организации труда, касающиеся вопросов охраны, гигиены и безопасности труда;

упорядочить систему государственного, ведомственного и общественного контроля за соблюдением законодательства об охране труда, установить единую систему государственной и отраслевой статистической отчетности в этой области;

организовать подготовку специалистов по охране труда в высших и средних технических учебных заведениях и систему обучения работников по вопросам охраны труда и техники безопасности.

5. Предстоит обеспечить безусловное и полное исполнение Основ законодательства Российской Федерации об охране труда. В этих целях:

завершить формирование государственной системы управления охраной труда в субъектах Российской Федерации;

обеспечить стабильное финансирование мероприятий по улучшению условий труда через систему фондов охраны труда (федеральный, территориальные, отраслевые, предприятий);

повысить роль и ответственность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ведающих вопросами трудовых отношений, при координации деятельности организаций, а также государственных инспекций труда в области охраны труда;

завершить формирование законодательства субъектов Российской Федерации в области охраны труда.

6. Надлежит подготовить федеральную программу по улучшению условий и охраны труда на 1998 - 2000 годы, разработать территориальные и отраслевые программы по улучшению условий и охраны труда, а также соответствующие программы в организациях. При формировании бюджетов всех уровней предусматривать финансирование этих программ отдельной строкой.

ЗАЩИТА ТРУДОВЫХ ПРАВ ГРАЖДАН

1. В последнее время значительно увеличилось число нарушений трудовых и иных социальных прав граждан. Участились случаи незаконных увольнений, приняли массовый характер несвоевременная выплата заработной платы и направления работников в вынужденные неоплачиваемые отпуска. Во многих вновь образованных коммерческих организациях трудовые отношения не оформляются в установленном законом порядке.

В основном это связано с общим изменением социально-экономических условий, несоответствием действующих норм трудового права новым общественным и экономическим отношениям, неподготовленностью судебной системы к рассмотрению резко возросшего числа обращений за защитой трудовых прав.

2. Основными целями реформирования являются регулирование социально-трудовых отношений в новых условиях и развитие системы государственных и общественных институтов по защите трудовых прав граждан на основе современной нормативно-правовой базы.

3. Реформы в сфере защиты трудовых прав граждан предполагается проводить по двум важнейшим направлениям.

Первое направление - коренное обновление действующего трудового законодательства и принятие нового Трудового кодекса Российской Федерации, предусматривающего:

установление на федеральном уровне государственных минимальных гарантий в сфере труда;

расширение договорных начал в сфере регулирования трудовых отношений, поддержание определенного равновесия между интересами работников и работодателей;

повышение уровня социальной защиты работников при структурной перестройке, банкротстве предприятий, приостановке производства по причинам экономического характера и некоторых других особых ситуациях.

В новом Трудовом кодексе Российской Федерации должно найти отражение изменение роли субъектов Российской Федерации в регулировании трудовых отношений исходя из того, что трудовое законодательство относится к предмету совместного ведения России и ее субъектов.

Второе направление - формирование системы специальных органов по рассмотрению трудовых споров, для чего:

на первом этапе сформировать структуры досудебного рассмотрения трудовых споров, основанные на принципах паритетного участия социальных партнеров, и организовать в системе действующих судебных органов специальные составы судебных работников, которые будут разрешать индивидуальные и коллективные споры, вытекающие из трудовых отношений.

Выделение специальных судебных составов и организация их работы потребует разработки нового Трудового процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающего привлечение представителей сторон трудовых отношений к участию в рассмотрении дел (от работников и от работодателей);

на втором этапе создать специализированные суды по трудовым делам, которые обеспечат реализацию в полном объеме конституционного права на судебную защиту, сокращение сроков рассмотрения трудовых споров и восстановления нарушенного права, быстрое исполнение судебных решений.

РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА

1. Система социального партнерства начала формироваться в России в ходе проведения экономических реформ. За прошедшие годы были разработаны организационно-правовые и научно-методические основы ее функционирования, введен в действие механизм коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений на всех уровнях. Получили развитие трехсторонние и двусторонние комиссии, обеспечивающие подготовку и заключение соглашений. Постепенно налаживается взаимодействие сторон при формировании и реализации социально-экономической политики, активизируется работа органов службы по урегулированию коллективных трудовых споров.

2. Дальнейшее развитие социального партнерства как эффективного механизма регулирования социально-трудовых отношений сдерживается из-за отсутствия полноценной системы соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов, медленного формирования организационных структур работодателей, слабого развития системы коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений в организациях негосударственных форм собственности, формального отношения к заключаемым в организациях коллективным договорам, резкого снижения мотивации к производительному труду.

3. Общая стратегия развития социального партнерства будет базироваться на принципах добровольности, равноправия сторон, уважения позиций и учета интересов участников переговоров, экономической заинтересованности договаривающихся сторон в участии в договорных отношениях, обязательного исполнения договоренностей и ответственности за нарушения соглашений.

Должны получить законодательное закрепление нормы, направленные на усиление содействия государства развитию социального партнерства, формированию его многоуровневой системы как необходимого условия демократизации социально-трудовых отношений.

Важнейшие вопросы социальной политики (например, совершенствование системы оплаты труда и социального обслуживания, обеспечение занятости, развитие системы подготовки кадров и повышения квалификации работников, улучшение условий труда, усиление защиты трудовых прав работающих граждан) предусматривается регулировать на основе договоренностей между социальными партнерами в рамках существующего законодательства.

Основные принципы социального партнерства должны быть закреплены и развиты в федеральном законе о социальном партнерстве в Российской Федерации.

4. В первоочередном порядке предусматривается:

разработать правовой механизм совершенствования организационных форм социального партнерства и процедур взаимодействия субъектов трудовых отношений, примирительных процедур;

создать необходимую правовую базу, содействующую активизации участия действующих предпринимательских объединений в процессах регулирования трудовых отношений;

закрепить права и обязанности объединений работодателей соответствующим законодательным актом;

сформировать систему коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений на основе социальных стандартов;

укрепить государственную службу по урегулированию коллективных трудовых споров;

развивать взаимодействие представителей работников, работодателей и органов исполнительной власти, органов местного самоуправления при выработке и реализации решений по вопросам труда и социальной политики, в том числе на основе формирования трехсторонних комиссий или других аналогичных структур;

разработать общие принципы ведения переговоров, подготовки и заключения соглашений на федеральном и региональном уровнях, присоединения к заключенным соглашениям, распространения их действий на организации, не участвовавшие в переговорном процессе;

в законодательном порядке определить критерии представительности объединений профсоюзов и работодателей, их полномочность на ведение коллективных переговоров на том или ином уровне;

обеспечить соответствующее информационное обслуживание субъектов трудовых отношений как на стадии переговоров, подготовки и заключения соглашений и коллективных договоров, так и при их реализации.

IV. ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ КАДРОВОГО ПОТЕНЦИАЛА

Политика на рынке труда в предстоящий период будет направлена на обеспечение рациональной структуры занятости населения, достижение сбалансированности рабочей силы и рабочих мест, предупреждение массовой безработицы, создание новых и повышение эффективности существующих рабочих мест, развитие кадрового потенциала, совершенствование систем обучения, переобучения, переподготовки и повышения квалификации кадров, рост мобильности трудовых ресурсов.

В этих целях намечается активизировать меры по структурной перестройке экономики, стимулированию роста объемов производства, поддержке отечественных производителей, оздоровлению финансового состояния предприятий. Общеэкономическую, бюджетную и кредитную политику предусматривается в большей степени ориентировать на повышение инвестиционной активности и реализацию важнейших целевых инвестиционных программ, на поощрение иностранных инвестиций для создания новых рабочих мест.

ЗАНЯТОСТЬ И БЕЗРАБОТИЦА

1. Современная ситуация на рынке труда значительно отличается от существовавшей в начале экономической реформы. За последние 4 года численность занятого населения сократилась на 9 процентов. В настоящее время более 6,5 млн. человек не имеют занятия, но активно его ищут. Почти 2,7 млн. человек зарегистрированы в органах службы занятости в качестве безработных, растет длительность безработицы.

Изменилась отраслевая структура занятости - уменьшилось число работающих в отраслях обрабатывающей промышленности, особенно в машиностроении и легкой промышленности, несколько возросла занятость в социально-культурных отраслях. В промышленности имеют место регрессивные структурные сдвиги в пользу добывающих отраслей. Отраслевые структурные изменения вызвали обострение региональных проблем занятости. В 47 субъектах Российской Федерации безработица превышает средний уровень по стране, в отдельных городах наблюдается массовая безработица.

Кардинально поменялась структура занятых по формам собственности - в настоящее время треть работающих заняты в частном секторе экономики.

Более 4 млн. человек работают неполное время или находятся в вынужденных отпусках. Во многом это связано со стремлением администраций предприятий и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации сдержать массовую безработицу. Ускоренно развивается вторичная и самостоятельная занятость, в том числе в теневом секторе экономики.

Осложняется положение с занятостью женщин и молодежи.

2. Для преодоления негативных явлений в сфере занятости и решения поставленных задач на федеральном и региональном уровнях предполагается осуществить:

проведение сбалансированной инвестиционной и налоговой политики, стимулирующей более полное использование имеющихся рабочих мест, развитие малых предприятий, направление капитальных вложений как в перспективно развивающиеся отрасли, так и в отрасли традиционной занятости;

разработку на основе прогнозов социально-экономического развития генеральной схемы развития рабочих мест;

введение системы стимулирования развития предпринимательства, малого и среднего бизнеса, индивидуальной трудовой деятельности прежде всего в регионах с критической ситуацией на рынке труда;

оптимизацию масштабов занятости в негосударственном секторе экономики, обеспечение государственного контроля за соблюдением трудового законодательства в этой сфере;

совершенствование механизма привлечения иностранной рабочей силы, обеспечивающего приоритетное право российских граждан на занятие вакантных мест, в том числе за счет установления квоты, соответствующей возможностям российского и региональных рынков труда;

разработку специальных программ по стабилизации занятости в регионах с кризисной ситуацией на рынке труда, монопромышленных городах, районах Крайнего Севера.

3. Федеральными органами исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления будет обеспечено:

дальнейшее развитие системы непрерывного образования, включая внутрипроизводственное обучение, расширение возможностей самообучения, поддержка опережающего обучения персонала, находящегося под риском увольнения;

поэтапное осуществление мер по смягчению социальных последствий долговременной (застойной) безработицы;

расширение структуры и видов общественных работ, условий их организации, проведения и финансирования с учетом качественного состава безработных и социально-экономических потребностей регионов;

развитие гибких форм занятости;

реформирование системы назначения и выплаты пособий по безработице, разработка мер, способствующих активному поиску работы, участию в общественных работах и профессиональной переподготовке. При определении минимального размера пособия по безработице отказаться от использования в качестве нормы минимального размера оплаты труда;

повышение финансовой устойчивости Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, расширение источников его формирования, введение нового механизма перераспределения средств фонда. Субсидии из фонда занятости будут предоставляться предприятиям только для реализации программ по обеспечению занятости инвалидов, переквалификации работников перед их высвобождением, обучению молодежи без отрыва от производства, а также по поддержке лиц, не имеющих работы свыше 6 месяцев;

осуществление мер по усилению социальной защиты работников, работающих в режиме неполного рабочего дня (недели) или находящихся в отпусках без сохранения заработной платы в связи с временной остановкой производства;

разработка специальных программ, направленных на расширение занятости для отдельных социальных групп населения - молодежи, женщин, имеющих малолетних детей, инвалидов;

внедрение в практику социальных планов предприятий, осуществляющих массовое высвобождение работников, предусмотрев в них временное изменение условий и режимов труда, досрочный выход на пенсию, дополнительные социальные льготы для увольняемых.

РАЗВИТИЕ КАДРОВОГО ПОТЕНЦИАЛА

1. Проводимая на большинстве предприятий кадровая политика не соответствует стратегии рыночных реформ, что в значительной степени сдерживает возможности реализации программ устойчивой стабилизации, оживления производства и структурной перестройки экономики, повышения качества и конкурентоспособности российской продукции.

Сложившаяся профессионально-квалификационная структура рынка рабочей силы маловосприимчива к изменившимся отношениям в сфере производства. Более половины занятых в народном хозяйстве являются работниками простого неквалифицированного труда с узкой специализацией или традиционного труда средней сложности.

Несмотря на то, что качественный уровень работников предприятий существенно уступает требованиям, предъявляемым на международном рынке труда, основная масса работодателей и работников не заинтересована в повышении профессиональной квалификации и росте на этой основе результативности производства.

Рынок образовательных услуг не соотносится с реальными потребностями рынка квалифицированного труда.

2. Государственная политика в области развития и рационального использования кадрового потенциала направляется на обеспечение повышения общеобразовательного и профессионально-квалификационного уровня, развитие системы профессиональной ориентации, усиление трудовой мотивации и осуществляется через усиление государственного воздействия на структуру и качество кадрового потенциала, совершенствование системы финансирования подготовки и переподготовки кадров, организации дополнительного профессионального образования.

3. Мероприятия в области усиления механизмов государственного воздействия на структуру и качество кадров:

введение государственных профессиональных стандартов, соответствующих международным требованиям, создание системы сертификации и аттестации работников;

разработка и координация национальной, региональных и отраслевых программ развития человеческих ресурсов, подготовки и переподготовки кадров;

организация национальной системы профессиональной ориентации населения и, в первую очередь молодежи, планирования трудовой карьеры;

формирование и обеспечение системы государственного заказа на подготовку и переподготовку кадров для приоритетных и инновационных сфер деятельности, а также государственных учреждений.

В области совершенствования системы финансирования подготовки и переподготовки кадров, а также дополнительного профессионального образования населения:

мобилизация средств предприятий и работодателей путем установления нормативов финансовых затрат на рост профессиональной квалификации работников и порядка их использования, льготного налогообложения средств, направляемых на упреждающую переподготовку кадров при структурной и инновационной перестройке производства или вынужденном сокращении рабочих мест;

более широкое привлечение средств работников путем внедрения механизма кредитования образовательных услуг, создания региональных негосударственных фондов профессионального развития;

финансовое обеспечение профессиональной подготовки кадров для реализации новых инновационных программ из внебюджетных источников и бюджетов всех уровней.

В области совершенствования организации дополнительного профессионального образования, подготовки и переподготовки кадров:

оптимальное сочетание государственных и негосударственных образовательных структур с внутрифирменными системами переподготовки и повышения квалификации персонала в рамках реализации национальной и региональных программ развития человеческих ресурсов, в том числе на конкурсных началах;

обеспечение качества образовательных услуг через совершенствование механизма лицензирования и аккредитации образовательных организаций, сертификации и аттестации преподавателей, издания учебных и методических пособий, современных педагогических технологий, сети методических и информационных центров.

V. МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА

1. После распада СССР в Российской Федерации резко изменились масштабы, структура и характер миграционных потоков. В силу экономических и политических причин миграция все больше приобретает вынужденный характер.

За последние 5 лет приток мигрантов из государств нового зарубежья вырос более чем на треть. Число лиц, получивших статус беженца и вынужденного переселенца, превысило 1 млн. человек.

При отсутствии полноценной государственной границы Российская Федерация подверглась обвальному, бесконтрольному и практически неуменьшающемуся наплыву иностранцев. Постоянное возрастание притока нелегальных мигрантов (до 100 тыс. человек в год), в большинстве своем занимающихся незаконной деятельностью, представляют реальную угрозу национальной безопасности Российской Федерации.

Положение усугубляется бесконтрольным пребыванием граждан государств СНГ, приезжающих на территорию Россию в рамках безвизового въезда.

На современном этапе Россия является импортером рабочей силы, что требует усиления контроля за ее использованием со стороны государства в целях защиты национального рынка труда.

Среди процессов внутренней миграции наибольшее беспокойство вызывает тенденция роста оттока населения из северных и восточных регионов, а также из сельских местностей. Особо остро стоят проблемы мигрантов из зон стихийных бедствий и техногенных катастроф.

Совокупность указанных миграционных потоков создает серьезные трудности в реализации иммиграционного контроля и оказании своевременной помощи мигрантам, что может привести к люмпенизации этой части населения.

2. Основной целью миграционной политики является преодоление стихийного развития миграции, выработка рычагов воздействия на этот процесс, снижение негативных последствий для общества и государства, повышение эффективности использования потенциала мигрантов.

Главным принципом миграционной политики является приоритет государственных интересов в ходе ее реализации и при разработке иммиграционного законодательства.

Для разъяснения государственной миграционной политики России, изучения миграционного потенциала, регулирования сроков и условий въезда будет продолжено развитие системы представительств Федеральной миграционной службы России за рубежом.

3. Основными направлениями миграционной политики и механизмов ее реализации в отношении российских граждан, вынужденно покидающих государства нового зарубежья, следует считать:

создание условий для приема и размещения экономически активной части мигрантов, стимулирующих их участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению;

оказание государственной поддержки обустройства социально слабо защищенных вынужденных переселенцев;

изменение порядка и механизма жилищного обустройства вынужденных переселенцев с учетом специфики различных категорий мигрантов;

разработка экономических механизмов регулирования процессов миграции, введение мер дифференцированной поддержки территорий и стимулирование притока мигрантов в определенные территории с учетом интересов государства, регионов и населения;

формирование перечня территорий, предпочтительных для расселения мигрантов, поэтапное введение системы дифференцированного экономического стимулирования переселения.

В отношении иностранных граждан, въезжающих в Россию:

создание нормативно-правовой базы иммиграции в Российскую Федерацию;

совершенствование системы регулирования притока граждан из иностранных государств, разработка механизма наложения штрафных санкций за нарушение иммиграционного законодательства, в том числе в области внешней трудовой миграции, с последующим использованием средств на организацию работы с незаконными иммигрантами и их депортацию;

введение квотирования приема лиц, ищущих убежища, из государств старого зарубежья;

ужесточение контроля за иммиграцией иностранных граждан в Россию, в том числе путем создания специального подразделения по выявлению незаконных иммигрантов (иммиграционной полиции);

введение разрешительного порядка на пребывание в России граждан государств нового зарубежья на срок свыше 2 месяцев, а также ограничений на въезд и транзит лиц, имеющих судимости за тяжкие преступления;

усиление требований к условиям привлечения и использования иностранной рабочей силы в регионах с высоким уровнем безработицы.

В отношении потоков внутренней социально-экономической миграции - разработка концепции государственного регулирования внутренних миграционных потоков с учетом интересов социально-экономического развития государства и регионов, предусмотрев в ней меры государственной поддержки таких категорий мигрантов, как депортированные в период репрессий, военные пенсионеры, казаки, этнические мигранты, жители Крайнего Севера, нуждающиеся в переезде, лица, пострадавшие в экологических и техногенных катастрофах.

VI. РЕФОРМИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ

1. В настоящее время развиваются два вида социального страхования - государственное и негосударственное (обязательное и добровольное), направленные на обеспечение социальных гарантий по защите граждан от социальных и профессиональных рисков.

К государственному социальному страхованию относятся пенсионное обеспечение, обязательное медицинское страхование, выплата пособий по государственному социальному страхованию в случае безработицы, регулируемые соответствующими законами и нормативными правовыми актами.

Для действующей системы государственного социального страхования, особенно в отношении размеров страховых взносов, уровня, условий назначения и выплаты пособий, в большей степени характерны принципы социального обеспечения, чем страхования.

В большинстве видов социального страхования отсутствует дифференциация страховых взносов, что не позволяет задействовать механизм экономической заинтересованности работодателя в снижении страховых рисков и связанных с ними выплат.

Внебюджетные социальные фонды зачастую выполняют несвойственные страхованию функции, выплачивая различного рода пособия, компенсации и оплачивая другие нестраховые расходы.

Размеры страховых взносов по видам страхования определяются без достаточного обоснования и использования расчетов.

Сохраняется правовая неопределенность отдельных видов страхования и отсутствует единая законодательная база системы государственного социального страхования.

Как следствие, при высоких страховых тарифах (почти 40 процентов оплаты труда) уровень соответствующих выплат явно недостаточен, а социальные страховые фонды постоянно испытывают финансовые затруднения.

2. Целью реформирования государственного социального страхования является создание финансово устойчивой системы, обеспечивающей гражданам установленные государственные гарантии по защите от социальных и профессиональных рисков, связанных с утратой заработка, работы, здоровья, а также более эффективное использование страховых средств.

Предстоит также обеспечить реализацию важнейших принципов социального страхования: ответственность общества и государства за бережное отношение к личности; государственные гарантии, связанные с обеспечением по социальному страхованию; ответственность страхователя и страховщика за обеспечение прав застрахованных лиц и личная ответственность работников за сохранение своего здоровья и трудоспособности.

3. Реформирование структуры государственного социального страхования намечается осуществлять исходя из того, что наиболее эффективно защита от социальных и профессиональных рисков может быть организована в рамках отдельных видов социального страхования:

пенсионное страхование;

страхование в случае временной нетрудоспособности, включая санаторно-курортное обслуживание и оздоровление, а также в случае материнства;

страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

медицинское страхование;

страхование по безработице.

Предлагаемая структура обеспечивает максимальный учет природы риска, точный расчет финансовых средств, необходимых для страхования, приемлемый уровень социальной защиты, исключает скрытое перераспределение финансовых средств, неизбежное при применении объединенных систем.

4. Реформирование системы социальных выплат будет осуществляться по двум приоритетным направлениям:

установление экономически обоснованных размеров социальных пособий в соответствии с уровнем заработка, стажем трудовой деятельности и размерами перечисленных страховых взносов. Решение этой проблемы можно осуществить на основе персонифицированного учета страховых взносов по отдельным видам страхования, повышения заинтересованности застрахованных лиц в увеличении страховых отчислений за счет собственных средств и контроле за расходованием страховых средств;

упорядочение требований к предоставлению социальных пособий. Должен действовать принцип, в соответствии с которым при наступлении страхового случая пособие выплачивается только при утрате заработка.

5. Предстоит реформировать систему страховых платежей и взносов в государственном социальном страховании. Предусматривается ввести трехканальную схему поступления средств, в соответствии с которой большая часть нагрузки будет приходиться на работодателя, а меньшая - распределяться между работниками и государством. Соотношение между уплачиваемыми взносами намечается устанавливать в зависимости от вида страхования. При этом страхование, связанное с вредом, причиняемым здоровью работника, должно осуществляться полностью за счет взносов работодателя, а страхование минимальных гарантий неработающих граждан - за счет бюджетных средств.

Существенным фактором совершенствования системы страховых взносов должна стать дифференциация тарифов страховых взносов в зависимости от величины расходов по каждому виду страхования, обусловленных состоянием общей и профессиональной заболеваемости, производственного травматизма и других социальных и профессиональных рисков.

Это будет стимулировать работодателя в целях экономии финансовых средств осуществлять меры по улучшению условий и охраны труда, профилактики и снижения заболеваемости работающих.

Предусматривается также постепенное расширение участия работников в уплате страховых взносов, что позволит активизировать роль доходов населения в решении важнейших социальных проблем.

6. В целях достижения финансовой устойчивости страховых фондов предусматривается освободить внебюджетные социальные фонды от несвойственных им функций по выплате различных видов пособий и платежей нестрахового характера, обеспечить использование актуарных расчетов при определении тарифов страховых взносов, привлечь к их сбору органы налоговой службы, а также усилить государственный и общественный контроль за использованием страховых средств на всех уровнях их формирования и расходования.

7. При едином методологическом подходе к функционированию систем социального страхования реформы в отдельных видах страхования будут иметь определенные особенности.

В системах страхования на случай временной нетрудоспособности и от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний предусматривается ввести отраслевую дифференциацию страховых взносов в зависимости от отраслевых профессиональных рисков, перевести выплаты нестрахового характера на бюджетное финансирование.

В системе пенсионного страхования предлагается ввести при назначении трудовых пенсий персонифицированный учет пенсионных взносов.

В системе обязательного медицинского страхования намечается постепенно повысить ставки страховых взносов до уровня, обеспечивающего полное финансирование гарантированного перечня медицинских услуг работающему населению, а также завершить переход к полному финансированию этих услуг неработающему населению за счет взносов территориальных бюджетов.

В системе страхования по безработице предполагается осуществить переход на бюджетные принципы финансирования всех выплат нестрахового характера.

8. Важнейшим в реформировании социального страхования является создание современной нормативной правовой базы, регулирующей правовые, экономические и организационные основы государственного социального страхования, и соответствующей системы управления социальным страхованием.

Федеральный закон об основах государственного социального страхования в Российской Федерации должен стать рамочным законом, на базе которого в последующем будут подготовлены и приняты федеральные законы по отдельным видам страхования.

Предстоит принять новые федеральные законы по страхованию от несчастных случаев на производстве, по обязательному социальному страхованию (на случай временной нетрудоспособности и материнства), а также внести необходимые изменения в действующие законы по другим видам страхования.

Систему законодательных актов должны дополнить федеральные законы, на основании которых устанавливаются тарифы страховых взносов и платежей, осуществляется их дифференциация, федеральные законы о страховых обязательствах и страховом контроле и т. п., а также нормативные правовые акты, регулирующие другие отношения в системе социального страхования.

9. Сложность решения поставленных задач требует сохранения в переходный период за государством функции управления системой социального страхования. В отдельных видах государственного социального страхования (за исключением страхования от безработицы) будет расширяться участие и повышаться роль страховых организаций, имеющих соответствующие лицензии и удовлетворяющих специальным требованиям к уставному капиталу, резервированию средств и др., которые обеспечивают гарантии выполнения страховых обязательств.

Предусматривается дальнейшее развитие негосударственных видов обязательного и добровольного страхования, включая обязательное страхование профессиональной ответственности в случаях повышенной опасности жизни и здоровью граждан.

По мере становления представительных органов наемных работников и работодателей будет осуществляться либерализация системы социального страхования на основе формирования самоуправляемых негосударственных профессиональных объединений работников и работодателей как в отраслевом, так и в региональном разрезе при сохранении за государством законодательных и контрольных функций.

Реформирование системы социального страхования предусматривается осуществлять поэтапно, с учетом роста оплаты труда и улучшения общеэкономической ситуации.

VII. РЕФОРМИРОВАНИЕ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

1. Ситуация с пенсионным обеспечением характеризуется как кризисная. Низкий размер пенсий у основной массы пенсионеров не позволяет большинству из них иметь доходы на уровне прожиточного минимума. Хронический дефицит бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации приводит к значительным задержкам выплаты пенсий.

Действующая пенсионная система не обеспечивает тесную зависимость между трудовым вкладом работника и размером его пенсии, а также заинтересованность работника в формировании пенсионного бюджета.

На ухудшение состояния пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации отрицательное влияние оказывает уменьшение численности занятого населения, сокращение доли заработной платы в структуре доходов населения, рост различных льготных и приравненных к ним категорий пенсионеров, общее снижение сбора взносов на пенсионные нужды, рост задолженности по платежам в Пенсионный фонд Российской Федерации плательщиков взносов и государственного бюджета.

2. Приоритетной задачей, требующей безотлагательного решения, является обеспечение своевременности выплаты назначенных пенсий.

В этих целях намечено:

активизировать работу по мобилизации средств на выплату пенсий, в первую очередь за счет сокращения и ликвидации задолженности организаций по платежам в Пенсионный фонд Российской Федерации;

законодательно закрепить меры административной и уголовной ответственности за нарушение дисциплины расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации по страховым взносам;

осуществить реструктурирование задолженности по пенсионным взносам для учреждений, находящихся в сложной экономической ситуации;

обеспечить своевременность и полноту расчетов по пенсиям, финансируемым из государственного бюджета.

3. В качестве первоочередных мер, связанных с повышением уровня жизни пенсионеров, предусматривается:

обеспечить соответствие размера минимальной пенсии величине прожиточного минимума пенсионера;

осуществлять периодическую индексацию пенсий с учетом роста потребительских цен, а в последующем - с учетом динамики среднемесячной заработной платы по стране;

разработать эффективный механизм осовременивания заработка для исчисления и пересчета пенсий, позволяющий более объективно учитывать трудовой вклад каждого работника;

содействовать развитию негосударственных пенсионных фондов с целью формирования профессиональных, территориальных, отраслевых пенсионных систем за счет работодателей и самих работников при усилении государственной защиты и поддержки плательщиков взносов.

4. В целях повышения уровня пенсионного обеспечения, приведения пенсионной системы в соответствие с реально складывающимися социально-экономическими условиями, укрепления конституционных гарантий пенсионных прав граждан предусматривается приступить к осуществлению широкомасштабной пенсионной реформы.

Основной задачей реформирования пенсионного обеспечения является создание условий для развития страховых принципов в пенсионном законодательстве, более полного учета результатов трудовой деятельности работника, повышения личной ответственности за уровень материального обеспечения при его выходе на пенсию. Это позволит постепенно перейти к более высоким стандартам материального обеспечения пенсионеров.

Главное внимание будет уделено укреплению и развитию государственной пенсионной системы. Наряду с этим получит широкое развитие система дополнительного пенсионного обеспечения из негосударственных пенсионных фондов, формируемых за счет средств работодателей и граждан.

5. В ходе реформирования системы пенсионного обеспечения предстоит:

ввести принцип равной ответственности работодателя и работника за формирование средств, предназначенных на цели пенсионного обеспечения, повысить их заинтересованность в сборе и аккумулировании этих средств, создать механизмы общественного контроля за их использованием;

ввести персонифицированный (индивидуальный) учет страховых взносов в системе государственного пенсионного страхования;

снять ограничения на максимальный размер выплачиваемых пенсий, препятствующие установлению прямой зависимости размера пенсии от трудового вклада работника;

упорядочить льготы, предоставляемые работникам в связи с их условиями труда;

осуществить формирование нормативно-правовой базы реформирования системы пенсионного обеспечения.

6. Предоставление пенсионных льгот работникам в связи с их условиями труда подлежит реформированию путем постепенного перенесения ответственности за финансирование таких льгот на работодателя посредством создания профессиональных пенсионных систем. При этом государство гарантирует сохранение приобретенных пенсионных прав и предоставление льгот по возрасту выхода на пенсию для работников, занятых на работах с вредными или опасными условиями труда, не устранимыми при современном техническом уровне производства и организации труда.

7. Реализация предложений, содержащихся в Программе пенсионной реформы, будет осуществляться поэтапно, по мере создания экономических предпосылок для улучшения условий пенсионного обеспечения граждан.

VIII. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ

Основным содержанием реформ в системе социальной защиты населения является усиление адресности социальной поддержки, концентрация финансовых и материальных ресурсов на оказании помощи социально уязвимым группам населения. Предстоит упорядочить систему действующих и не всегда достаточно обоснованных льгот, с тем чтобы увеличить размеры пособий реально нуждающимся семьям.

РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ

1. За последние годы ситуация в сфере социального обслуживания населения претерпела значительные изменения.

Количество учреждений социального обслуживания семьи и детей выросло в четыре раза. Введены в действие новые стационарные учреждения для престарелых и инвалидов, территориальные центры социального обслуживания, отделения социальной помощи на дому и службы срочной социальной помощи, внедряются новые социальные технологии.

Учреждения социального обслуживания оказывают помощь не только пожилым гражданам, инвалидам, детям-сиротам, но и активно работают над решением проблем детской безнадзорности, профилактики правонарушений несовершеннолетних, "социального сиротства", социальной помощи лицам без определенного места жительства.

Вместе с тем остаются недостаточными материально-техническая база и финансирование отрасли, имеющиеся возможности пока не обеспечивают потребности населения, нуждающегося в социальном обслуживании. Отсутствуют стандарты социального обслуживания населения и порядок лицензирования этой деятельности.

2. Цель реформы социального обслуживания состоит в концентрации усилий на последовательной реализации мер по развитию и укреплению системы социального обслуживания населения, обеспечивающей гарантированный государством уровень социальной защиты.

Предстоит приступить к введению новых, дифференцированных подходов к реализации права на социальную защиту и обслуживание нетрудоспособных граждан в зависимости от их индивидуальных потребностей и материальной обеспеченности.

В первую очередь будут приняты меры по преодолению дефицита мест в стационарных учреждениях социального обслуживания и обеспечению всех нуждающихся в социальной помощи и услугах в полустационарных условиях и на дому, по реконструкции зданий и сооружений, принадлежащих учреждениям социального обслуживания, перемещению этих учреждений из неблагополучных в экологическом отношении местностей и созданию в них приемлемых условий для проживания.

Продолжится работа по оптимизации сети стационарных учреждений, развитию этой сети в небольших городах, поселках и сельской местности, расширению перечня предоставляемых нуждающимся гражданам социальных услуг и существенному повышению их качества, определению порядка предоставления бесплатного социального обслуживания и оказания платных социальных услуг в государственной системе социальных служб.

Приоритетным направлением будет социальное обслуживание в нестационарных учреждениях, предполагающее дальнейшее развитие сети учреждений различных видов (центры комплексного социального обслуживания, учреждения социального обслуживания семьи и детей, специализированные отделения социальной помощи на дому и другие).

3. В развитии системы социального обслуживания населения акцент будет сделан на более активное привлечение средств граждан, с тем чтобы расширить спектр предоставляемых услуг, повысить их качество, более полно учитывать индивидуальные потребности человека.

При этом сохраняется предоставление бесплатного социального обслуживания государственными социальными службами в соответствии с ранее утвержденным перечнем.

4. Для решения поставленных задач предусматривается:

разработать и внедрить государственные стандарты социального обслуживания, устанавливающие основные требования к объему и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания;

организовать лицензирование деятельности социальных служб независимо от формы собственности, а также физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью в этой области без образования юридического лица;

обеспечить реализацию принятых федеральных и региональных программ;

развивать и совершенствовать систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов учреждений социального обслуживания.

5. Приоритетность решения задач по социальной защите и обслуживанию пожилых граждан будет обеспечена путем реализации в полном объеме гарантий, предусмотренных Федеральными законами "О ветеранах", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации".

Предстоит также завершить разработку федеральной целевой программы "Старшее поколение" и приступить к ее реализации.

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ИНВАЛИДОВ

1. Политика государства в решении проблем инвалидности и инвалидов будет направлена на обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.

2. В рамках социальной интеграции инвалидов предусматривается:

сформировать государственные службы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов;

создать сеть принципиально новых многопрофильных реабилитационных учреждений;

разработать и внедрить федеральную базовую программу реабилитации - гарантированный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно за счет бюджетных средств, а также программу профилактики инвалидности;

установить порядок обязательного участия работодателя в проведении мероприятий по реабилитации работников, пострадавших на производстве;

создать основы индустрии по производству новых видов реабилитационной техники для инвалидов, а также систему сервиса по ее обслуживанию, провести реконструкцию и техническое перевооружение протезно-ортопедических предприятий - производителей реабилитационной техники;

обеспечить условия для реализации потенциальных возможностей инвалидов во всех сферах жизни - на объектах социального и производственного назначения, связи и информатизации, на транспорте, а также создать оптимальные условия для самообслуживания инвалидов путем формирования новой инфраструктуры и развития сложившейся;

сформировать всероссийский банк данных по проблемам инвалидности и инвалидов;

разработать программу государственной поддержки общественных объединений инвалидов и специализированных предприятий, использующих труд инвалидов.

СОЦИАЛЬНЫЕ ПОСОБИЯ, КОМПЕНСАЦИОННЫЕ ВЫПЛАТЫ И СТИПЕНДИИ

1. Сложившаяся в последние годы система социальных пособий, компенсаций и других выплат позволила стабильно компенсировать в определенной мере населению потери денежных доходов от высокой инфляции.

Однако, главный недостаток действующей системы в том, что социальные пособия, выполняющие функцию социальной помощи, назначаются и выплачиваются без учета доходов семьи, безадресно. В связи с этим различные виды социальных пособий, компенсаций и других выплат, включая косвенные (бесплатные или льготные услуги), получает значительная часть граждан России, хотя реально нуждаются в них прежде всего граждане, имеющие доходы ниже прожиточного минимума. Это привело к тому, что при значительных расходах на выплату социальных трансфертов, реальные размеры пособий и социальных выплат остаются очень низкими. Для обеспеченных слоев населения эти пособия не имеют экономического смысла, а малообеспеченным гражданам не гарантируют необходимой социальной защиты.

2. Целью реформ в этой области является формирование системы социальных пособий и компенсационных выплат, обеспечивающей помощь реально нуждающимся семьям и отдельным гражданам.

В ходе реформирования действующей системы социальных пособий и других выплат предстоит решить следующие задачи:

повысить обоснованность предоставляемых социальных выплат с точки зрения их адресной направленности;

определить степень участия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в осуществлении мер по материальной поддержке малообеспеченных категорий граждан;

усилить роль страховых принципов предоставления социальных выплат;

обеспечить эффективный учет и контроль за движением денежных потоков, связанных с социальными выплатами.

3. Реформирование системы социальных выплат будет осуществляться по следующим направлениям.

Совершенствование действующей системы социальных пособий, компенсационных выплат и стипендий, разработка единых принципов и критериев их предоставления по видам выплат.

До завершения этой работы ввести временный мораторий на принятие новых федеральных норм по предоставлению тем или иным категориям населения социальных выплат без соответствующего финансового обеспечения.

Предусматривается:

при определении размеров социальных пособий отказаться от использования в качестве нормы минимального размера оплаты труда;

при назначении пособий, выплачиваемых в порядке социальной помощи, учитывать среднедушевой совокупный семейный доход;

законодательно закрепить право на получение только одного, наиболее выгодного для получателя, вида социальной помощи;

обеспечить совершенствование механизма финансирования социальных пособий и выплат и их защищенность в бюджетах всех уровней.

Совершенствование системы организации и управления социальными выплатами.

Намечается передать полномочия, связанные с организацией и осуществлением социальных выплат, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. При этом предоставление целевых трансфертов субъектам Российской Федерации будет зависеть от эффективности исполнения ими собственных местных систем предоставления пособий на детей и социальных пособий.

4. В дополнение к пособиям и компенсационным выплатам, установленным на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации предполагается развивать и совершенствовать систему денежной и натуральной помощи малообеспеченным категориям граждан. Размеры такой помощи намечается определять с учетом сложившихся в регионе среднедушевого дохода семьи, прожиточного минимума и демографической ситуации.

Предусматривается осуществить меры по поэтапному введению в практику системы пособий по нуждаемости. С этой целью будет подготовлена и начнет реализовываться пробная программа предоставления этого пособия в трех субъектах Российской Федерации с высоким уровнем бедности.

СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА ГРАЖДАН, УВОЛЕННЫХ С ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ В ЗАПАС ИЛИ В ОТСТАВКУ, СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ НАЛОГОВОЙ ПОЛИЦИИ И ЧЛЕНОВ ИХ СЕМЕЙ

1. В Российской Федерации начато формирование нормативной базы социальной поддержки граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку, сотрудников органов внутренних дел, федеральных органов налоговой полиции и членов их семей. Созданы основы системы переквалификации указанных граждан на гражданские профессии. Установлены меры государственной поддержки ветеранов боевых действий, ветеранов подразделений особого риска, родителей военнослужащих, погибших при прохождении службы по призыву.

Вместе с тем сохраняется острота проблем жилищного и пенсионного обеспечения бывших военнослужащих, ограничены возможности их трудоустройства и медицинского обеспечения.

2. Цель реформирования системы социальной поддержки лиц, уволенных с военной службы в запас или отставку, проходивших службу в зонах чрезвычайного положения и вооруженных конфликтов, вынуждено проживающих в военных городках, оставленных войсками, инвалидов, получивших военную травму, ветеранов боевых действий на территории других государств, пострадавших при наведении конституционного порядка в Чеченской Республике, членов семей погибших военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и налоговой полиции состоит в создании условий для их интеграции в активную гражданскую жизнь, восстановления здоровья.

3. Для достижения этой цели предусматривается предпринять следующие меры.

В области занятости и трудоустройства:

разработать и приступить к реализации федеральной программы обеспечения занятости и переквалификации граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку. Финансирование программы осуществлять за счет средств федерального бюджета, фонда занятости, внебюджетных источников и личных средств этой категории граждан;

развивать сеть учебных центров, специально созданных в учреждениях Минобороны России и Минобразования России для реализации этой Программы;

обеспечить поддержку негосударственных программ организации переподготовки и самозанятости бывших военнослужащих и членов их семей в крупных отдаленных военных городках;

разработать совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации меры по обеспечению жизнедеятельности и занятости населения в оставленных войсками военных городках.

В области охраны здоровья:

сформировать систему комплексной медицинской, социальной и психологической реабилитации бывших военнослужащих и участников боевых действий, в том числе на базе существующих учреждений социального обслуживания;

содействовать развитию сети негосударственных учреждений социального обслуживания ветеранов войны, боевых действий и военной службы (домов ветеранов).

В области обеспечения жильем:

осуществить реформирование действующего механизма решения жилищной проблемы. В этих целях ввести единые правила учета лиц, уволенных с военной службы и службы в органах внутренних дел в запас или отставку, не имеющих жилья, отнести выделенные на цели их жилищного обеспечения средства к защищенным статьям бюджета, активизировать привлечение внебюджетных средств, в том числе личных средств этой категории лиц, выпустить жилищные сертификаты и займы, предоставлять безвозмездные субсидии и ипотечные кредиты;

обеспечить постепенный переход на принцип накопления во время прохождения службы бюджетных средств на личных лицевых жилищных счетах военнослужащих, позволяющий им при увольнении приобретать жилье в избранном ими месте.

В области пенсионного обеспечения:

при сохранении основных принципов и механизмов действующей системы пенсионного обеспечения устранить имеющиеся необоснованные различия в льготном исчислении выслуги лет в районах с суровым климатом в зависимости от времени прохождения в них военной службы, службы в правоохранительных органах. По мере стабилизации экономического положения осуществить поэтапное включение в размер денежного довольствия для исчисления пенсии сумм, получаемых военнослужащими и сотрудниками органов внутренних дел в виде дополнительных выплат и надбавок.

IX. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕМЬИ, ЖЕНЩИН, ДЕТЕЙ И МОЛОДЕЖИ

1. В последние годы принимались меры социальной поддержки семьи, женщин, детей и молодежи, в том числе в области совершенствования законодательства по защите социальных прав, реализации установленных гарантий поддержки, получили развитие новые методы социальной поддержки, расширился спектр предоставляемых социальных услуг.

Однако новая система социальных гарантий и механизмы их реализации не сформировались в полной мере и не обеспечивают достаточную защиту в ситуациях социального риска. Усилия были направлены в основном на поддержку семей, уже оказавшихся в трудной жизненной ситуации, меры профилактики социальных рисков развивались недостаточно.

Продолжается снижение уровня и качества жизни большинства российских семей: среди семей, имеющих детей, доля бедных составляет около 50 процентов, среди молодых семей - более 60 процентов.

Усиливаются неблагоприятные тенденции в отношении женщин в различных сферах жизнедеятельности: сокращается их представительство в органах государственной власти, снижается их конкурентоспособность на рынке труда, ограничиваются возможности получения новой работы. Около 4 млн. женщин работают в неблагоприятных, тяжелых и особо вредных условиях.

С особой остротой стоит проблема воспроизводства населения. По-прежнему высокой остается смертность, особенно младенческая и детская, высок процент заболеваемости и инвалидности детей. Ухудшается здоровье женщин, ослабевают их репродуктивные возможности. Увеличивается число разводов, наблюдается рост социальной дезадаптации.

В целом по многим показателям условия жизнедеятельности семьи, положение женщин, детей и молодежи остаются неблагополучными, что создает угрозу для физического и духовного здоровья населения страны и предопределяет необходимость целенаправленных усилий по преодолению этой ситуации.

2. В перспективе должна быть реализована разработанная и утвержденная среднесрочная стратегия действий до 2000 года по улучшению положения семьи, женщин и детей (Национальный план действий в интересах детей; Основные направления семейной политики; План действий по улучшению положения женщин).

Главными целями государственной социальной политики в отношении семьи, женщин и детей являются:

обеспечение необходимых условий для реализации семьей ее экономической, воспроизводственной, воспитательной и культурно-психологической функций, повышение качества жизни семей;

создание благоприятных условий для полного и равноправного участия женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни;

обеспечение прав детей и молодежи на их полноценное физическое, интеллектуальное, нравственное и социальное развитие.

Достижение этих целей предполагает решение следующих приоритетных задач:

обеспечение условий для преодоления негативных тенденций и стабилизации материального положения семей, сокращения масштабов бедности и увеличения помощи нетрудоспособным членам семьи;

создание работникам, имеющим детей, благоприятных условий для сочетания трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей;

кардинальное улучшение охраны здоровья семьи, усиление помощи семье в воспитании детей;

укрепление правовой защиты детства, поддержка семьи как естественной среды жизнеобеспечения детей, обеспечение безопасного материнства и охраны здоровья детей, улучшение питания, воспитания, образования и развития, поддержка детей и молодежи, находящихся в особо трудных обстоятельствах;

создание благоприятных условий для активного участия в общественной жизни молодежи;

усиление профилактики безнадзорности и правонарушений в детской и молодежной среде.

3. Для достижения поставленных задач в числе важнейших предстоит реализовать следующие меры.

В области поддержки семьи:

совершенствование системы государственных социальных гарантий поддержки благосостояния семей с детьми;

государственное стимулирование малого, в том числе семейного предпринимательства, различных форм самозанятости, введение долгосрочного льготного потребительского кредитования молодых семей, семей, имеющих несовершеннолетних детей;

развитие новых социальных технологий поддержки семьи, сети специализированных учреждений социального обслуживания семьи, детей и молодежи, расширение перечня оказываемых ими социальных услуг, в том числе консультативных, и психотерапевтических по выходу из кризисных ситуаций, социально-психологической адаптации к новым условиям;

стимулирование развития видов добровольного страхования, особенно детей и молодежи, направленных на создание дополнительных возможностей поддержки семьи на ответственных этапах ее жизненного цикла, реализация мер по обеспечению устойчивости и надежности страховых систем в выполнении страховых обязательств.

В области улучшения положения женщин:

создание условий для обеспечения безопасного материнства, родов, грудного вскармливания, сохранения здоровья матери и ребенка репродуктивного здоровья женщин, планирования семьи;

завершение к 2000 году перевода женщин, занятых на работах с вредными и опасными условиями труда;

усиление государственного контроля за соблюдением законодательства о правах и гарантиях работающих женщин, обеспечение конкурентоспособности и стабилизации занятости женщин;

совершенствование системы профессиональной подготовки и переподготовки женщин;

совершенствование условий совмещения профессиональных и семейных обязанностей работающим женщинам, имеющим детей;

формирование системы государственных мер по предотвращению насилия в отношении женщин, социальной реабилитации пострадавших от насилия;

реализация мер по обеспечению более широкого представительства женщин в органах государственной власти.

В области улучшения положения детей:

безусловная реализация и укрепление государственных социальных гарантий жизнеобеспечения детей, в первую очередь на бесплатную и всестороннюю медицинскую помощь, охрану здоровья, социальную поддержку и защиту, на бесплатное образование в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также общедоступное дополнительное обучение;

совершенствование системы пособий на детей, усиление адресности их предоставления в зависимости от уровня доходов семьи, приближение размера пособия к прожиточному минимуму;

расширение доступности круглосуточного отдыха и оздоровления детей, включая восстановление санаторно-курортного лечения подростков;

обеспечение дополнительных гарантий в социальной реабилитации и адаптации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе детей-сирот, детей-инвалидов, детей - жертв военных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, детей из семей беженцев и вынужденных переселенцев;

сокращение масштабов "социального сиротства", расширение государственной поддержки развития новых форм семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения (попечительские семьи, воспитательные семьи и другие);

создание эффективной системы профилактики безнадзорности, наркомании и правонарушений несовершеннолетних, социальной защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, включая социально дезадаптированных детей и детей с ограниченными возможностями;

совершенствование правовой защиты детства;

формирование государственной концепции и программ воспитания подрастающего поколения;

расширение системы государственных мер по реализации до 2000 года Национального плана действий в интересах детей;

разработка и принятие законодательных и иных нормативных правовых актов по определению приоритетов государственной политики по защите прав и интересов детей.

В области поддержки молодежи:

разработка и поэтапное внедрение различных форм долгосрочного кредитования молодежи и молодых семей в целях получения образования, поддержки деловой активности, решения первоочередных бытовых проблем;

формирование правовых основ и системы государственной поддержки и стимулирования строительства экономичного жилья для молодежи и молодых семей путем предоставления субсидий, ссуд, долгосрочных кредитов, привлечения внебюджетных источников финансирования, содействия деятельности обществ взаимного кредитования застройщиков;

разработка и реализация долгосрочной программы социально-экономической поддержки молодых малообеспеченных семей;

совершенствование системы профессиональной ориентации и начальной профессиональной подготовки молодежи, содействие трудоустройству и занятости молодежи, поддержка молодежного предпринимательства и самозанятости;

поддержка художественного и научно-технического творчества и самодеятельности молодежи, развитие массовых видов спорта и туризма, совершенствование системы социального обслуживания, отдыха и оздоровления;

развитие и поддержка различных форм духовно-нравственного и гражданско-патриотического воспитания;

совершенствование законодательной базы реализации государственной молодежной политики.

4. Решение поставленных задач требует принятия ряда существенных мер по совершенствованию механизмов реализации социальной политики в интересах семьи, женщин, детей и молодежи, в том числе:

увеличение в федеральном бюджете целевых расходов на мероприятия по социальной поддержке семьи, женщин, детей и молодежи, обеспечение защищенности финансирования важнейших мероприятий;

повышение эффективности использования выделяемых средств, в том числе за счет объединения ранее принятых программ в этой сфере, концентрации усилий на наиболее важных и приоритетных направлениях этих программ;

создание внебюджетного фонда поддержки материнства и детства, определение источников его финансового пополнения и основных направлений расходования;

создание благоприятных условий для более полного использования возможностей негосударственного сектора для решения проблем улучшения положения семьи, женщин, детей и молодежи;

закрепление норм по обеспечению жизненно важных социальных гарантий семье, женщинам, детям и молодежи в законодательных актах, регулирующих распределение полномочий органов государственной власти и взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;

совершенствование законодательства в области защиты прав и интересов семьи, женщин, детей и молодежи.

В ряде регионов Российской Федерации намечается провести эксперимент по отработке различных моделей и социальных технологий поддержки семей с детьми.

X. РЕФОРМЫ В ОТРАСЛЯХ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

В предстоящий период будут приняты меры по созданию возможностей для полноценной государственной поддержки гуманитарной сферы, обеспечению своевременного и в полном объеме выделения бюджетных ассигнований на всех уровнях, приоритетному выделению средств на реализацию утвержденных федеральных целевых программ развития образования, здравоохранения, системы социальной защиты населения и культуры, по укреплению их материально-технической базы, а также расширению жилищного строительства, совершенствованию коммунального хозяйства.

ОБРАЗОВАНИЕ

1. Состояние образования в современных условиях характеризуется противоречивыми тенденциями. В целом за годы реформ удалось обеспечить конституционные права граждан на получение образования, включая среднее и высшее профессиональное образование на конкурсной основе, сохранить сеть государственных и муниципальных образовательных учреждений, контингент учащихся, коллективы учителей и профессорско-преподавательского состава, развить сеть негосударственных образовательных учреждений. Таким образом образование сохраняет свой потенциал в качестве определяющего фактора социально-экономического развития России.

В то же время реформы в сфере образования сдерживались во многом из-за сокращения доли и фактического объема финансирования отрасли.

2. Главной целью дальнейшего развития образования является удовлетворение потребности граждан России в образовании, гармоничное развитие личности и творческих способностей человека, повышение интеллектуального и культурного потенциала страны, с соблюдением принципов равных стартовых условий при минимальных государственных гарантиях.

Для достижения этой цели предстоит решить следующие задачи:

обеспечить общедоступное, в том числе гарантированное бесплатное образование в пределах государственных образовательных стандартов на всех ступенях и уровнях системы в соответствии с законодательством Российской Федерации;

создать экономическую базу для выполнения Федеральных законов "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и федеральных программ "Развитие образования в России", "Дети России", в том числе путем стимулирования привлечения внебюджетных средств и инвестиций в образование;

содействовать развитию сети образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов, в том числе негосударственных;

создать государственно-общественную систему оценки качества и контроля деятельности образовательных учреждений всех типов и видов собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию;

ввести в действие государственные образовательные стандарты, нормативы материально-технического обеспечения и финансирования учреждений и организаций системы образования, а также образовательно-профессиональных программ;

обеспечить единое образовательное, культурное и информационное пространство, создать систему законов и других нормативных правовых актов в области образования, которая бы органически объединяла федеративное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, а также на основе договоров более четко разграничить права и обязанности Российской Федерации и ее субъектов в сфере образования;

развивать программно-целевой механизм управления и финансирования образования, поддерживать региональные программы развития образования, усилить координацию региональных и федеральных программ;

повысить самостоятельность учреждений и организаций системы образования в выборе стратегии развития, содержания обучения и воспитательной работы, образовательно-профессиональной, научной и финансово-хозяйственной деятельности.

3. Реформирование образования будет осуществляться по следующим основным направлениям.

В области дошкольного образования:

оптимизация структуры и ведомственной принадлежности сети дошкольных образовательных учреждений с учетом рыночных отношений;

переход к новым условиям финансирования дошкольного образования и воспитания на основе сочетания федерального, регионального, муниципального и ведомственного источников финансирования;

содействие семье в воспитании детей дошкольного возраста с использованием разных структур дошкольного образования.

В области общего образования:

сохранение государственной сети общеобразовательных учреждений и приведение ее в соответствие с потребностями городского и сельского населения с учетом национальных и региональных особенностей;

разработка примерных комплектов учебного оборудования с использованием новых информационных технологий, обновление педагогического инструментария, распространение технологий развивающего обучения;

содействие образованию одаренных детей и детей, имеющих отклонение в развитии.

В области начального профессионального образования:

сохранение и развитие сети образовательных учреждений начального профессионального образования;

совершенствование системы подготовки и переподготовки квалифицированных рабочих с учетом структурной перестройки экономики и потребностей региональных рынков труда;

привлечение учреждений начального профессионального образования к подготовке и переподготовке высвобождаемого с предприятий персонала и незанятого населения.

В области среднего профессионального образования:

завершение разработки нормативно-правовых основ функционирования системы среднего профессионального образования;

развитие различных форм интеграции среднего и высшего профессионального образования;

создание региональных комплексов среднего профессионального образования с ориентацией на запросы населения и местные рынки труда.

В области высшего и послевузовского профессионального образования:

создание условий для реализации равноправного доступа граждан Российской Федерации к высшему и послевузовскому профессиональному образованию;

всемерное развитие интеллектуального, духовного и экономического потенциала общества через поддержку студенчества и образовательных учреждений высшего профессионального образования, в том числе негосударственных;

формирование системы высшего профессионального образования с учетом потребностей государства в специалистах и интересов отдельной личности;

развитие федеральных и региональных учебно-научно-производственных комплексов на базе имеющихся учебных заведений, усиление их научного потенциала за счет присоединения к ним отраслевых научных организаций;

совершенствование системы финансирования высшего и послевузовского образования на основе консолидации бюджетных средств всех уровней, внебюджетных источников и средств населения с использованием федерального финансирования для обеспечения минимальных нормативов. Создание системы специализированных банков и фондов поддержки образования граждан.

В области дополнительного образования:

сохранение, развитие и поддержка существующей сети государственных и негосударственных учреждений дополнительного образования населения;

определение спроса на услуги и требований к условиям функционирования учреждений дополнительного образования в новых условиях, уделяя особое внимание дополнительному образованию детей;

введение в действие механизма социальной защиты от некачественного образования обучающихся на основе лицензирования, аттестации и аккредитации учреждений дополнительного образования.

ЗДРАВООХРАНЕНИЕ

1. За последние годы в Российской Федерации произошло ухудшение медико-демографической ситуации. Отмечается снижение продолжительности жизни, рост показателей общей смертности, снижение уровня рождаемости. Продолжается связанная с ними естественная убыль населения. Происходит также рост общей заболеваемости взрослого населения и подростков, заболеваемости туберкулезом, венерическими заболеваниями, нарко- и токсикоманиями. Сохраняется угроза эпидемических вспышек и возникновений заболеваний, связанных с ухудшающимися условиями жизни.

Существующий порядок финансирования отрасли не позволяет обеспечить необходимый объем бесплатной медицинской помощи населению, резко сокращает профилактические программы.

В связи с перераспределением полномочий между федеральными органами управления здравоохранения, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями снизилась управляемость системой, в том числе координирующая и регулирующая роль федеральных органов. Это привело к резкой дифференциации условий оказания медицинской помощи на различных территориях.

В структуре медицинской помощи, оказываемой населению, преобладают дорогостоящие госпитальные формы. Остается неудовлетворительным ресурсное обеспечение учреждений здравоохранения.

2. Соблюдение конституционных гарантий по оказанию медицинской помощи и созданию благоприятных санитарно-эпидемиологических условий жизнедеятельности населения требует структурных и функциональных преобразований системы здравоохранения, обеспечивающих:

устойчивость функционирования учреждений здравоохранения за счет изменения порядка и объемов финансирования отрасли;

приоритетность в государственной и муниципальной системах здравоохранения профилактических мероприятий по снижению заболеваемости и смертности, угроз возникновения эпидемий, формированию здорового образа жизни;

повышение эффективности использования финансовых, материальных и кадровых ресурсов здравоохранения;

защиту права пациента на получение своевременной и качественной медицинской помощи.

Реформирование здравоохранения будет осуществляться в условиях формирования многоукладности экономики с сохранением основных позиций государственной системы здравоохранения, создания конкурентной среды среди лечебно-профилактических учреждений независимо от форм собственности, внедрения рыночных механизмов регулирования и функционирования отрасли.

Поэтапное введение и развитие обязательного и добровольного медицинского страхования с использованием потенциала страховых организаций станет действенным экономическим рычагом реформирования отрасли, повышения эффективности использования ресурсов.

3. В ходе проведения реформ выделяются следующие основные направления.

Структурная перестройка отрасли с обязательным сохранением общедоступной медицинской и лекарственной помощи всем гражданам России, которая включает в себя:

преобразования в сфере первичной медико-санитарной помощи, что позволит улучшить качество и эффективность медицинских услуг (диагностики, лечебных и реабилитационных мероприятий) на догоспитальном этапе, в том числе на дому и неотложной медицинской помощи, оказываемой поликлиниками, улучшить оказание медицинской помощи на всех уровнях, снизить потребность в госпитализации и более рационально использовать коечный фонд, повысить качество и эффективность медицинских услуг;

реформирование скорой медицинской помощи, оказываемой бесплатно и беспрепятственно во всех лечебно-профилактических учреждениях, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности;

реорганизацию стационарной медицинской помощи.

Преобразование в области кадровой политики и системы образования медицинских работников для приведения численности и профиля подготовки специалистов в соответствие с потребностью здравоохранения.

Совершенствование научно-исследовательской деятельности в здравоохранении, повышение качества и эффективности научно-исследовательских работ, обеспечение правовой защиты результатов научных исследований, введение экономических форм регулирования научной деятельности.

Совершенствование государственной санитарно-эпидемиологической службы, внедрение современных форм и методов организации санитарно-эпидемиологического надзора, гигиенической и эпидемиологической экспертизы, социально-гигиенического мониторинга за состоянием здоровья населения и среды обитания человека.

Последовательная реализация законодательства о медицинском страховании в полном объеме на всей территории России на основе:

повышения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования за счет выделения отдельной строкой в расходной части бюджетов всех уровней взносов на неработающее население, введения порядка одновременного утверждения бюджетов здравоохранения, программ обязательного медицинского страхования и страхового тарифа;

введения и применения финансовых и иных санкций за неисполнение обязательств по финансированию медицинского страхования и нецелевое использование средств сверх предусмотренной в соответствующих программах оплаты медицинской помощи в соответствии с утвержденными тарифами;

формирования системы вневедомственного контроля объемов и экспертизы качества оказанной медицинской помощи, защиты прав пациентов.

4. Реформирование здравоохранения в указанных направлениях требует разработки соответствующей законодательной и нормативной базы:

принятие федеральных законов, регламентирующих основные виды деятельности здравоохранения, таких, как "О государственной системе здравоохранения", "Об основах муниципальной системы здравоохранения", "О частной системе здравоохранения", "О правах пациента", "О лекарственных средствах";

осуществление мер по совершенствованию законодательства в части создания правовых и экономических механизмов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, повышения управляемости и улучшения финансирования здравоохранения, личной заинтересованности граждан в укреплении своего здоровья;

введение государственных минимальных социальных стандартов обеспечения населения медико-санитарной и лекарственной помощью, порядка формирования инвестиций на их реализацию и установление ответственности субъектов, принимающих участие в финансировании, организации и оказании медицинской помощи.

Реализация в полной мере намеченных мероприятий позволит повысить качество медицинского обслуживания, снизить заболеваемость, потерю трудоспособности и смертность населения, улучшить эпидемиологическую ситуацию в стране.

КУЛЬТУРА

1. В сложных условиях радикальных преобразований в целом удалось сохранить накопленный ранее культурный потенциал, внутрироссийские межрегиональные культурные связи, сеть учреждений культуры. Начались процессы становления негосударственных организаций культуры, формирования внутреннего художественного рынка.

Вместе с тем в результате недостаточности финансирования и низкой эффективности использования выделяемых государством средств существенно ослабла материально-техническая база организаций культуры и искусства, кинематографии, архивного дела, снизился уровень культурного обслуживания населения. Многовековые национальные культурные традиции все больше вытесняются упрощенными формами массовой культуры.

2. Важнейшими целями культурной политики являются:

сохранение и развитие культурного потенциала общества, национальных традиций народов Российской Федерации;

сохранение единого многонационального культурного пространства страны и создание условий для интеграции культуры народов России в мировое культурное пространство;

обеспечение разнообразия культурной жизни и доступности услуг учреждений культуры для всех социальных слоев населения.

3. В ходе реализации программы социальных реформ в сфере культуры основной акцент будет сделан на повышение эффективности выделяемых финансовых ресурсов, создание условий для частичного самофинансирования учреждений культуры, концентрацию средств на оказании помощи объектам, включенным в списки всемирного культурного и природного наследия и отнесенным к особо ценным объектам культурного наследия Российской Федерации.

Одновременно предусматривается обеспечить доступность пользования услугами учреждений культуры и искусства для малоимущих групп населения и наиболее уязвимых групп населения путем определения перечня услуг, предоставляемых бесплатно или на льготных условиях.

Для улучшения положения дел в сфере культуры намечено осуществить следующие мероприятия с учетом специфики отраслей и объектов культуры:

провести модернизацию российских библиотек для обеспечения доступности пользования их фондами жителям всех регионов России;

разработать систему мер по поддержке и распространению лучших образцов массовой художественной продукции, в первую очередь изделий народных промыслов;

оказать содействие созданию и развитию сети центров народного творчества;

создать общероссийские системы мониторинга состояния и использования памятников культуры, истории, хранения предметов музейного фонда и книжных памятников;

разработать и осуществить систему мер государственного протекционизма в отношении распространения отечественных произведений искусства, включая культурные и образовательные программы в электронных средствах массовой информации;

обеспечить проведение жесткой государственной политики в области защиты авторских прав;

содействовать формированию и развитию системы негосударственных институтов поддержки художественного творчества.

ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА, СПОРТ, ОТДЫХ И ТУРИЗМ

1. В сфере физической культуры, санаторно-курортного дела и туризма в последние годы сложилась неоднозначная ситуация. Многие объекты этой сферы закрылись или были перепрофилированы, произошло резкое удорожание услуг, ухудшилась материально-техническая база отраслей, сократились объемы и номенклатура отечественной спортивной и туристской продукции.

Вместе с тем в последние два года начался процесс структурной перестройки, наметилась тенденция к стабилизации основных социально-экономических показателей отраслей, активизировалась спортивно-оздоровительная работа по месту жительства и в спортивных школах, ведется реконструкция и строительство ряда объектов санаторно-курортного комплекса и туристской индустрии.

2. Государственная политика в сфере физической культуры, санаторно-курортного дела и туризма будет нацелена на создание современной индустрии отдыха и здоровья, обеспечивающей:

качественное улучшение состояния физического здоровья российских граждан и в первую очередь молодого поколения на основе повышения уровня физкультурно-оздоровительной и профилактической работы с населением, расширения числа клубов, центров социальной поддержки детей, подростков, инвалидов, активизации деятельности лечебно-оздоровительных организаций;

сохранение и развитие курортов, рациональное использование природных лечебных ресурсов для укрепления здоровья граждан;

создание современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса.

Эту работу предусматривается проводить на основе соответствующих федеральных целевых программ.

3. Для решения поставленных задач намечается осуществить ряд мероприятий:

расширить и модернизировать физкультурно-оздоровительные объекты массового посещения с предоставлением бесплатных услуг в первую очередь молодежи, подросткам и детям;

повысить доступность и эффективность санаторно-курортного лечения;

ускорить формирование отечественного туристского рынка на основе развития конкуренции, углубления специализации и кооперации в работе туристских предприятий, развития материальной базы туризма.

Приоритет в этой работе будет сделан на реализацию быстроокупающихся проектов с максимальным использованием внебюджетных источников финансирования, прежде всего собственных средств предприятий, средств от приватизации, частных инвестиций, государственных кредитов и кредитов финансово-коммерческих структур, доходов от рекламной деятельности, лотерей и игрового бизнеса.

В целом Программа должна способствовать улучшению качества, расширению спектра и доступности услуг, предоставляемых в областях физической культуры и спорта, туризма, санаторно-курортного дела.

ЖИЛИЩНАЯ СФЕРА

1. Несмотря на резкое сокращение бюджетных ассигнований, за годы реализации жилищной реформы в целом удалось преодолеть сокращение ввода жилья в основном за счет развития индивидуального строительства. В большинстве субъектов Российской Федерации выпущены жилищные ценные бумаги, образованы фонды развития жилищного строительства, расширилось привлечение в эту сферу иностранных инвестиций, организуется предоставление малоимущим семьям субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также субсидий на строительство и приобретение жилья. Продолжается бесплатная приватизация жилья, что создает условия для нормального функционирования рынка жилья. Начата реформа жилищно-коммунального хозяйства.

Вместе с тем острота жилищной проблемы не снижается, в ряде регионов продолжается сокращение объемов жилищного строительства, что прежде всего объясняется снижением инвестиционной активности, перебоями с финансированием, ростом цен на строительную продукцию.

Проявилась необходимость поиска новых подходов к решению ряда проблем жилищной реформы с целью ее ускорения и повышения социальной направленности.

2. Целью жилищной политики на новом этапе является обеспечение доступности улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним достатком, сохранение бесплатного предоставления жилья малоимущим гражданам, военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и членам их семей.

Эта политика будет реализована по следующим основным направлениям:

активизация усилий субъектов Российской Федерации и местных органов власти по увеличению ввода жилья;

расширение источников и обеспечение устойчивости финансирования жилищного строительства с увеличением доли внебюджетных инвестиций;

проведение прогрессивной технической политики в области капитального строительства и реконструкции жилья, современных архитектурных и градостроительных решений;

совершенствование структуры жилищного фонда по формам собственности с приоритетом частного жилья, развитие рынка жилья;

поэтапный переход жилищно-коммунальной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малообеспеченных групп населения;

обеспечение стандартов качества условий проживания.

3. В области финансирования жилищного строительства предусматривается:

расширить привлечение средств населения за счет оказания государственной поддержки в виде безвозмездных субсидий, кредитов, льгот по налогообложению, содействовать развитию ипотечного кредитования коммерческими банками, внедрить в практику целевые накопительные жилищные счета населения;

сохранить практику строительства и бесплатного предоставления муниципального жилья гражданам, нуждающимся в улучшении своих жилищных условий, за счет средств местных бюджетов;

осуществлять финансирование из федерального бюджета строительства жилья для отдельных групп населения на основе утвержденных федеральных целевых программ и в первую очередь для военнослужащих, лиц, уволенных в запас или отставку, сотрудников органов внутренних дел и членов их семей;

привлекать для строительства и реконструкции жилья средства организаций и предприятий, банков и финансовых структур, граждан, кредиты и гранты иностранных государств и международных финансовых организаций, другие внебюджетные источники финансирования.

4. В области жилищного строительства намечается:

реконструкция производственной базы жилищного строительства с целью снижения затрат энергоресурсов на строительство и эксплуатацию жилья, ускорения строительства и повышения качества жилья;

применение прогрессивных технологий при реконструкции и модернизации жилых домов первых массовых серий;

увеличение доли малоэтажного и коттеджного строительства;

уменьшение себестоимости жилья за счет применения передовых технологий, использования эффективных теплоизолирующих материалов, дерева и легких металлоконструкций.

5. В области реформирования жилищно-коммунального хозяйства предусматривается:

обеспечить дифференцированный подход к повышению оплаты жилья и коммунальных услуг, предусмотрев полную оплату издержек семьями с высокими доходами и усиление социальной защиты малоимущих групп населения;

упорядочить льготы по оплате жилья и коммунальных услуг для различных групп населения;

перевести государственные и муниципальные службы заказчика по жилищно-коммунальному обслуживанию на договорные отношения с субъектами хозяйствования и потребителями в жилищно-коммунальной сфере. В рамках договорных отношений обеспечить гарантированное обслуживание потребителей на уровне минимальных государственных стандартов и переход на конкурсный отбор организаций-подрядчиков любой формы собственности по эксплуатации и ремонту жилищного фонда;

содействовать передаче органам жилищного самоуправления (товариществам собственников жилья, жилищным союзам, советам домов и т. п.) функций по формированию заказа на жилищно-коммунальное обслуживание и контроля за качеством, надежностью и экологической безопасностью потребляемых услуг.

XI. РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ. ОСОБЕННОСТИ СОЦИАЛЬНЫХ РЕФОРМ В СЕВЕРНЫХ РАЙОНАХ СТРАНЫ

1. Экономические преобразования и структурная перестройка сопровождались усилением межрегиональных различий в уровне жизни и занятости населения, расслоением регионов по основным социально-экономическим параметрам. Нарастание межрегиональных контрастов и концентрация нерешенных социально-экономических проблем в отдельных регионах привели к обострению социальной напряженности, усилению региональных конфликтов.

2. Для преодоления возникших негативных тенденций предусматривается проводить социальные реформы с максимальным учетом объективных особенностей регионов.

Целью социальной региональной политики является сбалансированное региональное развитие, гарантирующее равные качество и условия жизни для населения вне зависимости от региона, в котором люди живут и работают.

Основными направлениями социальной региональной политики являются:

выравнивание межрегиональных различий в доходах населения, уровне занятости, социальной инфраструктуре, транспортной сети, коммуникациях, состоянии окружающей среды и т. п.

обеспечение на всей территории страны государственных стандартов и гарантий, дифференцированных с учетом объективных особенностей регионов;

предоставление региональным органам власти и управления реальных возможностей по обеспечению минимальных государственных стандартов;

выравнивание возможностей для проведения социальных реформ в регионах с различными стартовыми условиями.

В региональной социальной политике должны также найти отражение вопросы, связанные с развитием и совершенствованием федеративных и национальных отношений с учетом интересов этноса и народностей, проживающих на данной территории.

При решении крупномасштабных и острых социальных проблем потребуется обеспечить взаимодействие федеральных органов государственной власти с органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Достижение этих целей будет обеспечено через реализацию трех основных механизмов:

выравнивание условий бюджетного финансирования социально значимых расходов;

поддержка социальных реформ и социального развития проблемных регионов;

адаптация социальных реформ к условиям зоны Севера.

3. Выравнивание условий бюджетного финансирования социально значимых расходов (бюджетное выравнивание).

Бюджетное выравнивание является основным инструментом реализации региональной социальной политики. Его использование должно осуществляться в рамках общего механизма межбюджетных отношений на базе принципов бюджетного федерализма и решать следующие проблемы:

разграничение ответственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации за финансирование социально значимых расходов. В рамках программы социальных реформ на первом этапе должна быть проведена полная инвентаризация социальных расходов, закрепленных за различными уровнями власти и управления;

оценка реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах на основе системы социальных стандартов и опирающихся на них финансовых нормативов;

выработка критериев для определения объема федеральной помощи по текущим социальным расходам;

определение форм и условий оказания федеральной помощи. Предполагается диверсифицировать формы оказания финансовой помощи регионам на социально значимые цели в виде дотаций, целевых и инвестиционных субвенций (на образование, здравоохранение, социальную защиту населения и т.п.).

Органам исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации будет рекомендовано использовать аналогичные подходы при реализации региональных программ социальных реформ и регулировании бюджетных взаимоотношений с органами местного самоуправления.

4. Поддержка социальных реформ и социального развития проблемных регионов.

Особое внимание будет обращено на депрессивные регионы, территории, попавшие в кризисную ситуацию в результате стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий, острых межнациональных конфликтов, а также на регионы, принимающие нерегулируемые потоки беженцев и вынужденных переселенцев.

Предусматривается предоставлять этим регионам особый статус и оказывать помощь, как правило, в рамках специальных федеральных программ.

Программы для депрессивных регионов, то есть регионов, в наибольшей степени пострадавших от кризисных процессов (прежде всего роста безработицы, спада производства и снижения реальных доходов населения) вследствие особенностей своей специализации и структуры хозяйства, будут направлены на ускорение процесса структурной перестройки экономики и смягчение неблагоприятных социальных последствий для населения.

Поддержка депрессивных регионов будет осуществляться через активизацию действующих рычагов и механизмов развития предпринимательства, диверсификации сферы приложения труда, привлечения частных (в том числе иностранных) инвестиций, реструктуризации предприятий, переподготовки кадров и других. В особо сложных ситуациях возможно введение более мягкого режима ликвидации государственных (казенных) предприятий, приоритетное распределение государственных заказов (особенно оборонных), оказание технической помощи предприятиям в проведении инвестиционных торгов, организации новых эмиссий акций, подготовке бизнес-планов.

Программы для регионов социального неблагополучия, то есть территорий с низким уровнем жизни населения, слабым развитием социальной сферы или сосредоточением особо острых социальных проблем (попавшие в кризисную ситуацию в результате стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий, острых межнациональных конфликтов, а также на регионы, принимающие нерегулируемые потоки беженцев и вынужденных переселенцев), будут направлены на реализацию дополнительных мер по социальной поддержке населения, диверсификации занятости, строительству объектов социальной инфраструктуры и жилья.

Для субъектов Российской Федерации с крайне низким уровнем бюджетной обеспеченности разработаны программы, направленные на создание льготного режима бюджетных взаимоотношений.

5. Адаптация социальных реформ к условиям зоны Севера.

При реализации федеральных и региональных программ социального развития северных территорий будут учитываться определенные особенности Севера и необходимость решения ряда специфических задач.

Прежде всего предстоит:

отрегулировать систему государственной поддержки в обеспечении населения Севера продовольственными и промышленными товарами первой необходимости;

разработать программу переселения избыточного населения из районов Севера;

решить проблемы коренных народов Севера - обеспечить их социальную поддержку, гарантирующую сохранение их самобытности и национальное возрождение, сохранить и увеличить возобновляемые ресурсы территорий традиционного природопользования, разработать комплексную программу подготовки национальных кадров.

На первом этапе региональная социальная политика в отношении северных территорий будет направлена прежде всего на снижение демографической нагрузки, особенно в районах с экстремальными природно-климатическими условиями, что позволит смягчить остроту проблем занятости, обеспеченности объектами социальной инфраструктуры и жилья, повысить уровень жизни оставшегося населения.

На следующих этапах акценты социальной политики для этих регионов должны быть смещены в сторону повышения эффективности использования трудового потенциала и улучшения условий жизни населения северных территорий на основе реформирования их социальной сферы. Особое внимание должно быть уделено охране здоровья детей и реабилитации населения старшего возраста.

XII. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

1. Кризисные явления в экономике, ограниченные финансовые возможности страны не позволяют обеспечить полное финансирование социально-культурной сферы, развивать ее материально-техническую базу в соответствии с имеющимися потребностями.

В настоящее время на социально-культурные мероприятия за счет действующих источников финансирования (бюджетных ассигнований, средств государственных внебюджетных фондов, предприятий и населения) направляется около 18 процентов валового внутреннего продукта. При этом доля бюджетных средств в общем объеме финансовых ресурсов на эти цели имеет тенденцию к сокращению.

2. Исходя из прогнозируемых показателей социально-экономического развития Российской Федерации финансовое обеспечение реформ в отраслях социальной сферы при ограниченности ресурсных возможностей экономики будет определяться путем сохранения базового уровня расходов на социальные нужды, повышения эффективности использования финансовых ресурсов, мобилизации имеющихся внутренних резервов отраслей, изыскания дополнительных источников финансирования.

3. В этих условиях в целях стабильного финансового обеспечения реформ в отраслях социально-культурной сферы предусматриваются следующие первоочередные меры.

В области улучшения текущего финансирования:

обеспечить стабильное, устойчивое финансирование социальной сферы и принятых социальных программ в соответствии с утвержденными показателями бюджетов всех уровней. В приоритетном порядке будут выделяться средства на реализацию утвержденных федеральных программ, направленных на социальную поддержку семьи и детства, инвалидов и пожилых людей, охрану здоровья, развитие услуг образования и культуры;

внести необходимые изменения в структуру бюджетов всех уровней, предусмотрев выделение отдельной строкой средств, предназначенных для внесения в государственные внебюджетные социальные фонды;

сконцентрировать финансовые ресурсы, высвобождаемые в ходе реформ отраслей социально-культурной сферы, на приоритетных направлениях их развития;

принять ряд мер по совершенствованию действующей системы межбюджетного урегулирования. Система межбюджетных трансфертов будет изменяться в направлении уменьшения неравенства в отношении размеров платежей в бюджет, значительного снижения объема взаимных расчетов и развития системы целевых трансфертов. Предполагается внести изменения в механизм трансфертов, пересмотрев схему группировки территорий с учетом их экономического потенциала, географического положения и природных условий.

В области укрепления доходной базы бюджетов всех уровней:

принять меры по повышению собираемости налоговых и других обязательных платежей, отмене необоснованных налоговых льгот, сокращению объемов недоимок, а также введению штрафных санкций, обеспечивающих эффективную борьбу с нарушениями налоговой дисциплины;

завершить разработку Налогового кодекса, федеральных законов об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, о казначейской системе исполнения бюджета, государственном финансовом контроле, финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации.

В области повышения эффективности использования финансовых средств:

усовершенствовать структуру и порядок формирования бюджетных расходов на социальные нужды на основе использования системы государственных минимальных социальных стандартов, обеспечить приоритетное финансирование этих расходов, недопущение секвестрования соответствующих статей бюджетов;

пересмотреть внутреннюю структуру отраслей социально-культурной сферы и соответствующих расходов с учетом перехода к рыночным отношениям, наличия и тенденции к росту сети негосударственных учреждений, подготовки специалистов исходя из потребности рынка труда;

осуществить перераспределение государственной помощи в сторону ее увеличения наиболее нуждающимся гражданам в силу объективно сложившихся жизненных обстоятельств;

расширить права органов власти субъектов Российской Федерации по установлению и финансированию льгот работникам социально-культурных учреждений и организаций;

осуществить расширение участия населения в финансировании социальных услуг на основе постепенной трансформации бюджетных дотаций в адресные субсидии, выделяемые непосредственно гражданам с учетом степени нуждаемости;

обеспечить поэтапное сокращение дотационности жилищно-коммунального хозяйства и частичное перераспределение высвобождающихся средств на цели адресной поддержки нуждающихся семей; переход к финансированию программ строительства жилья в форме адресной финансовой поддержки малообеспеченных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

освободить государственные внебюджетные социальные фонды от выполнения несвойственных страхованию функций и выплат; корректировать тарифы взносов в государственные внебюджетные фонды для приведения их доходной базы в соответствие с их реальными финансовыми обязательствами.

В области повышения платежной и финансовой дисциплины:

ужесточить требования к уполномоченным банкам, имеющим право проведения операций с бюджетными ассигнованиями, а также средствами государственных внебюджетных фондов; ввести механизм их солидарной ответственности за использование государственных средств, а также ответственности Центрального банка Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти за деятельность уполномоченных банков;

усилить банковский контроль за целевым использованием государственных средств, предназначенных на социальные цели;

упорядочить финансовый контроль, в том числе ведомственный, повысить ответственность учреждений и организаций всех форм собственности за целевое использование бюджетных ассигнований и средств государственных внебюджетных фондов;

не допускать на федеральном уровне принятия решений об использовании средств государственных внебюджетных социальных фондов на финансирование не предусмотренных законами мероприятий; применять финансовые и иные санкции к регионам, принимающим решения по нецелевому использованию средств социальных внебюджетных фондов.

В области привлечения дополнительных источников финансирования:

усилить роль экономических рычагов привлечения ресурсов в социальную сферу, в том числе методами налогообложения доходов юридических и физических лиц, направляемых на создание и поддержание базовых условий жизнедеятельности граждан (образование, охрана здоровья, жилье, воспитание детей);

более активно привлекать средства населения через развитие и стимулирование обязательного и добровольного страхования; обеспечить устойчивость и надежность страховых систем в выполнении страховых обязательств за счет повышения требований к размеру уставного капитала, развитию института перестрахования, резервированию и т. п.;

расширить использование средств от высокодоходных сфер деятельности (лотерей, игрового бизнеса и т. п.) для финансирования мероприятий по социальному развитию;

привлекать международные займы и иностранные инвестиции для структурной перестройки в образовании, здравоохранении, социальной защите населения, а также средства международных финансовых организаций для решения социальных проблем и улучшения финансирования социально-культурной сферы как на федеральном, так и на региональном уровнях.

По мере экономического роста будет происходить повышение уровня финансового обеспечения социально-культурных мероприятий.

УТВЕРЖДЕН
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 26 февраля 1997 г. № 222

ПЛАН
мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годов

(В редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 24.01.1998 № 74; от 17.07.1998 № 776; от 27.07.1998 № 836)