Часть 1
Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации город Санкт-Петербург 25 июня 2015 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителя Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации С.В.Самойлова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И.Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3-1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Поводом к рассмотрению дела явился запрос Верховного Суда Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое в запросе законоположение. Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации - С.В.Иванова, от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей - И.А.Неверова, от Общероссийской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов "Ассоциация Росохотрыболовсоюз" - Т.С.Арамилевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации у с т а н о в и л: 1. Согласно части 3 статьи 71 "Заключительные положения" Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" юридические лица, индивидуальные предприниматели, у которых право долгосрочного пользования животным миром возникло на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу данного Федерального закона, вправе заключить охотхозяйственные соглашения в отношении охотничьих угодий, указанных в договорах о предоставлении в пользование территорий или акваторий, без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений. 1.1. Управлением по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов Республики Хакасия обществу с ограниченной ответственностью "Фарт" была выдана долгосрочная лицензия на пользование объектами животного мира, предусматривавшаяся Федеральным законом от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", на основании которой был заключен договор о предоставлении обществу территории для пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, площадью 220 568 гектаров сроком действия с 19 сентября 2008 года до 19 сентября 2018 года. В соответствии с договором аренды лесного участка от 15 мая 2009 года, который был заключен ООО "Фарт" с Государственным комитетом по лесу Республики Хакасия, действовавшим на основании протокола аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка от 30 апреля 2009 года, общество получило во временное пользование находящийся в государственной собственности лесной участок площадью 215 856 гектаров, расположенный на землях лесного фонда. В связи с принятием Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ООО "Фарт" обратилось в Государственный комитет по охране объектов животного мира и окружающей среды Республики Хакасия с заявлением о переоформлении ранее выданной ему долгосрочной лицензии на пользование животным миром, по результатам рассмотрения которого 5 декабря 2011 года между ними было заключено охотхозяйственное соглашение сроком на 33 года, предусматривающее предоставление обществу в аренду земельных и лесных участков площадью 215 856
гектаров и наделяющее его правом на добычу охотничьих ресурсов в границах соответствующих охотничьих угодий. Прокурор Республики Хакасия, полагая, что данное охотхозяйственное соглашение позволяет ООО "Фарт" пользоваться земельными и лесными участками и правом на добычу охотничьих ресурсов в преимущественном по сравнению с другими хозяйствующими субъектами порядке, а следовательно, в части срока его действия противоречит принципам правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, включая запрет недобросовестной конкуренции, обратился в Арбитражный суд Республики Хакасия с иском к Государственному комитету по охране объектов животного мира и окружающей среды Республики Хакасия и ООО "Фарт" о признании этого соглашения недействительным. Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 21 октября 2013 года, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций (постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 31 января 2014 года, постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 мая 2014 года), иск прокурора Республики Хакасия был удовлетворен и охотхозяйственное соглашение признано недействительным. В обоснование принятых решений арбитражные суды указали, что срок действия охотхозяйственного соглашения, заключаемого без проведения аукциона, - по смыслу статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", содержащей переходные положения, обусловленные изменением законодательства об охоте, - не должен выходить за пределы срока действия долгосрочной лицензии на пользование животным миром; иначе обладателям таких лицензий были бы предоставлены более выгодные условия заключения охотхозяйственных соглашений по сравнению с другими лицами, претендующими на занятие охотничьим хозяйством. При рассмотрении кассационной жалобы Государственного комитета по охране объектов животного мира и окружающей среды Республики Хакасия на состоявшиеся судебные акты Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о наличии неопределенности в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и, приостановив производство по делу, направила в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке ее конституционности (определение от 23 января 2015 года). 1.2. Как следует из статей 74, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации по запросам судов проверяет конституционность оспариваемых нормативных положений в порядке конкретного нормоконтроля в той части, в какой они подлежат применению в находящемся в производстве суда деле, и принимает постановление только по предмету, указанному в запросе, оценивая как буквальный смысл проверяемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в запросе. По мнению Верховного Суда Российской Федерации, оспариваемое законоположение, допуская возможность заключения охотхозяйственных соглашений без проведения аукциона на срок, превышающий срок действия долгосрочных лицензий на пользование животным миром, вопреки конституционным гарантиям, направленным на поддержку конкуренции, ставит юридические лица, не имеющие соответствующих лицензий, в менее выгодное, дискриминационное положение в отношении доступа к предпринимательской деятельности в сфере охотничьего хозяйства по сравнению с владельцами долгосрочных лицензий и тем самым противоречит статьям 8 (часть 1) и 34 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Таким образом, часть 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой на ее основании в системе действующего правового регулирования решается вопрос о сроках охотхозяйственных соглашений в отношении охотничьих угодий, заключаемых без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений лицами, имеющими долгосрочные лицензии на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов.
2. В Российской Федерации земля и другие природные ресурсы, которые могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и одновременно обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 9; статья 36, часть 2; статьи 42 и 58 Конституции Российской Федерации). Приведенные положения Конституции Российской Федерации в нормативном единстве с провозглашенными в ее преамбуле целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними выражают, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности - принцип приоритета публичных интересов (постановления от 14 мая 2009 года N 8-П, от 5 марта 2013 года N 5-П и от 2 июня 2015 года N 12-П). Вместе с тем, поскольку забота об охране окружающей среды и экологической безопасности не означает полного отказа от использования природных ресурсов при занятии предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью, законодатель, определяя порядок и условия ее осуществления в такой сфере, как охотничье хозяйство, призван - исходя из конституционных принципов юридического равенства, запрета злоупотребления правами в ущерб интересам других лиц и недопустимости необоснованных и неэквивалентных ограничений конституционных прав и свобод - устанавливать оптимальный правовой режим охотпользования, учитывающий объективные особенности осуществления различных видов этой деятельности и одновременно исключающий возможность недобросовестной конкуренции, как того требуют статьи 8 (часть 1), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 34, 55 (часть 3), 72 (пункты "в", "д", "к" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Конвенция ООН о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 года), являющаяся согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России, также признает, что ответственность, которую государства несут за сохранение биологического разнообразия, не исключает использования на справедливой и равной основе различных его компонентов для удовлетворения потребностей растущего населения Земли в продовольствии, здравоохранении и иных сферах таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к истощению биологических ресурсов, сохраняя его способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений и отвечать их чаяниям (преамбула, статьи 1 и 2). Следовательно, принимая во внимание ценность сбережения природы и окружающей среды, образующую одну из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации и рассматриваемую международным сообществом в качестве общей задачи человечества, правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов должно - через реализацию природоохранной функции, имеющей всеобщий характер, - гарантировать соблюдение баланса интересов субъектов охотхозяйственной деятельности, как связанной с воздействием на животный мир и другие природные ресурсы, и интересов человека и общества в целом в обеспечении экологического благополучия.
3. Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, закрепил в Федеральном законе "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" принципы правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, которое, согласно его статье 3, осуществляется данным Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. К числу этих принципов относятся обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов, сохранения их биологического разнообразия; установление дифференцированного правового режима охотничьих ресурсов с учетом их биологических особенностей, экономического значения, доступности для использования и других факторов; участие граждан и общественных объединений в подготовке решений, касающихся охотничьих ресурсов и среды их обитания; учет интересов населения, для которого охота является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока; использование охотничьих ресурсов с применением орудий и способов охоты, соответствующих требованиям гуманности и предотвращения жестокого обращения с животными; гласность предоставления в пользование охотничьих ресурсов с учетом экологических, социальных и экономических факторов; платность пользования охотничьими ресурсами (статья 2). С учетом указанных принципов названный Федеральный закон допускает осуществление тех или иных видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (включая собственно охоту, а также создание и содержание охотничьей инфраструктуры, сохранение среды обитания объект