Часть 3
8-П, от 29 января 2004 года N 2-П, от 20 апреля 2010 года N 9-П, от 27 марта 2012 года N 8-П, от 6 февраля 2014 года N 2-П и др.). 4.2. Наделение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих пользование животным миром на основании долгосрочных лицензий, правом заключать охотхозяйственные соглашения без проведения аукциона может также рассматриваться и как свидетельствующее о намерении федерального законодателя предусмотреть для таких охотпользователей - исходя из презумпции их добросовестности - льготный порядок получения (продления) прав на данный вид природопользования, направленный на стимулирование их заинтересованности в устойчивом использовании, воспроизводстве и охране объектов животного мира и иных природных ресурсов. В этом контексте предусмотренное частью 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" исключение из общего правила об обязательном проведении аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений, касающееся охотпользователей, действующих на основании долгосрочных лицензий, с точки зрения преследуемых целей отвечает критериям равенства, соразмерности и справедливости. Данный вывод подтверждается и правовыми позициями относительно специальных льготных механизмов (режимов) нормативного регулирования, которые были выражены Конституционным Судом Российской Федерации в ранее принятых решениях (Постановление от 21 марта 1997 года N 5-П; определения от 5 июня 2003 года N 275-О, от 21 декабря 2006 года N 633-О и от 17 июля 2007 года N 500-О-О). Вместе с тем при оценке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" нельзя не учитывать, что вопрос о сроке (сроках), на который может быть рассчитано действие охотхозяйственного соглашения, заключенного без проведения аукциона, не получил в ней непосредственного разрешения, вследствие чего в юридической, в том числе судебной, практике обозначились два взаимоисключающие подхода к интерпретации рассматриваемого законоположения. Согласно подходу, разделяемому в основном арбитражными судами, право долгосрочного пользования животным миром в охотхозяйственных целях, приобретенное на основании долгосрочной лицензии, ограничено сроком ее действия, который продлению не подлежит, а потому охотхозяйственное соглашение, поскольку оно производно от этой лицензии, не может выходить за ее временные рамки, т.е. не должно превышать срок ее действия, не истекший на момент заключения соглашения, - иное не соответствовало бы смыслу введения в действующее законодательство об охоте и сохранении охотничьих ресурсов общего правила о заключении охотхозяйственных соглашений на аукционах (определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 февраля 2012 года N ВАС-1575/12, постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 28 марта 2013 года по делу N А68-7294/2012, постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 8 октября 2013 года по делу N А72-106/2013 и др.). Схожей позиции относительно рассматриваемого правового регулирования придерживаются Генеральная прокуратура Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации, о чем вполне определенно было заявлено их представителями в открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу. На прямо противоположном подходе к решению вопроса о сроках охотхозяйственных соглашений, заключаемых без проведения аукциона юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, имеющими долгосрочные лицензии на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов, основан приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 марта 2010 года N 93 "Об утверждении примерной формы охотхозяйственного соглашения", из пункта 7.1 приложения к которому следует, что срок заключаемого без проведения аукциона в соответствии с частью 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" соглашения может составлять от двадцати до сорока девяти лет. Данная позиция, по сути, была поддержана решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2013 года N АКПИ13-1028, который, рассмотрев заявление ООО "Маяк" о признании недействующим упомянутого приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в части, позволяющей заключать охотхозяйственные соглашения на срок от двадцати до сорока девяти лет, пришел к выводу, что при заключении охотхозяйственных соглашений без аукциона не происходит пролонгация права пользования животным миром в отношении охотничьих ресурсов, возникшего вследствие получения долгосрочной лицензии, а возникает новое, предусмотренное Федеральным законом "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации" основание осуществления данного права - охотхозяйственное соглашение, условия которого, в том числе срок его действия, определены статьей 27 данного Федерального закона; соответственно, общая норма о заключении охотхозяйственных соглашений на срок от двадцати до сорока девяти лет применима и к охотхозяйственным соглашениям, заключаемым с обладателями долгосрочных лицензий без проведения аукциона. В связи с обращениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации сочло необходимым дополнительно разъяснить с учетом приведенного решения Верховного Суда Российской Федерации, что срок окончания действия долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов влияет исключительно на возникновение права заключения охотхозяйственного соглашения без проведения аукциона и не может ограничивать предусмотренный частью 1 статьи 27 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" срок, на который заключаются такие соглашения (письмо от 3 декабря 2013 года N 15-53/24240 "О сроках действия охотхозяйственных соглашений"). Столь противоречивая интерпретация правового регулирования сроков, на которые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, получившими право пользования животным миром в отношении охотничьих ресурсов до вступления в силу Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", могут быть заключены без проведения аукциона охотхозяйственные соглашения, наглядно свидетельствует о том, что преодоление средствами юридического толкования обнаружившейся неопределенности предписаний, содержащихся в части 3 статьи 71 данного Федерального закона, сопряжено со значительными затруднениями, не позволяющими однозначно уяснить ни истинный замысел федерального законодателя, ни действительное нормативное содержание установленных им правил.
5. По смыслу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 23 декабря 2013 года N 29-П, в случаях, когда толкование нормы права официальными актами государственных, в том числе судебных, органов не устраняет - вследствие наличия различных вариантов ее интерпретации - неясность правового регулирования, при решении вопроса о том, какой из этих вариантов применим для установления прав и обязанностей участников соответствующих правоотношений, необходимо исходить из конституционных принципов равенства и справедливости, а также требования формальной определенности норм, с тем чтобы избежать нарушения универсальных начал правового регулирования и правоприменения, вытекающих из статей 1 (часть 1), 18, 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Однако если взаимоисключающие подходы к толкованию одной и той же нормы, продиктованные в том числе различиями во взглядах при ее сопоставлении с другими нормами, оказываются не лишенными разумного юридического обоснования, укладывающегося в пределы законодательного усмотрения, уяснить подлинное содержание такой нормы даже с помощью обращения к конституционным целям и принципам удается не всегда. В подобной ситуации наиболее корректным, а иногда и единственно возможным способом выявления отвечающего намерениям законодателя истинного смысла введенного им правового регулирования является - в силу принципа разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) - законодательное уточнение содержания нормативных предписаний, неясность (неоднозначность) которых, неустранимая средствами толкования, создает серьезные затруднения в процессе их применения. 5.1. Анализ сложившихся в правоприменительной практике вариантов интерпретации части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" относительно сроков охотхозяйственных соглашений, заключаемых без проведения аукциона, показывает, что каждый из них основывается на убедительных в той или иной степени доводах. Так, ограничение времени действия охотхозяйственного соглашения сроком долгосрочной лицензии, наличие которой позволяет заключить его без проведения аукциона, не только вписывается - с юридико-технической точки зрения - в логику переходного правового регулирования, акцентирующего внимание на невозможности продления (прямого или косвенного) долгосрочных лицензий, но и позволяет их обладателям осуществлять право пользования животным миром в охотхозяйственных целях как на основании лицензии, так и в соответствии с охотхозяйственным соглашением в течение всего изначально согласованного с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации при выдаче долгосрочной лицензии срока. По истечении этого срока дальнейшее занятие охотхозяйственной деятельностью на территории соответствующего охотничьего угодья требует от любых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязательного участия в аукционе на право заключения охотхозяйственного соглашения, а значит - во исполнение конституционного принципа поддержки конкуренции - полностью исключаются какие-либо особые условия доступа к охотхозяйственной деятельности, ограничивающие экономическую свободу и равенство прав хозяйствующих субъектов (статьи 4 и 16 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции"). Данная интерпретация находится в корреляции со Стратегией развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 2014 года N 1216-р), в которой в качестве одной из причин низкой доступности охоты для населения называется отсутствие конкуренции в сфере охотничьего хозяйства и в связи с этим обращается внимание на проблему обеспечения равного доступа к ограниченным по количеству природным объектам, исключающего необоснованные преимущества одних хозяйствующих субъектов и дискриминацию других. В то же время, если отталкиваться от того, что часть 1 статьи 27 и часть 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" соотносятся между собой как общая и специальная нормы, может быть объяснимо и признание за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права заключать охотхозяйственные соглашения без проведения аукциона - независимо от срока долгосрочной лицензии - на период от двадцати до сорока девяти лет. Неизбежным следствием такой трактовки является констатация необходимости применения рассматриваемого законоположения в нормативом единстве с установленными названным Федеральным законом общими правилами определения срока охотхозяйственных соглашений и тем самым - отсутствия препятствий для заключения долгосрочных соглашений без проведения аукциона на указанный период, тем более что размер специальной единовременной платы за их заключение, как следует из
постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 490 "О ставках платы за единицу площади охотничьего угодья при заключении охотхозяйственных соглашений без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений", дифференцирован лишь применительно к субъектам Российской Федерации и не зависит от срока действия соответствующих соглашений. С учетом же того, что конституционный принцип поддержания доверия граждан (их объединений) к закону и действиям государства предполагает, помимо прочего, что при изменении условий приобретения какого-либо права законодателем будут учитываться сформировавшиеся на основе ранее действовавшего правового регулирования законные ожидания (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2010 года N 9-П), заключение без проведения аукциона охотхозяйственных соглашений субъектами, занимавшимися охотхозяйственной деятельностью на основании выданных до 1 апреля 2010 года долгосрочных лицензий, на срок от двадцати до сорока девяти лет не лишено, по крайней мере в отношении российских юридических лиц, и определенных конституционно значимых предпосылок, поскольку, получая долгосрочную лицензию, они правомерно могли рассчитывать на то, что после окончания срока ее действия в силу части 3 статьи 36 Федерального закона "О животном мире" будут иметь возможность приоритетного продления права пользования животным миром в охотхозяйственных целях на конкретной территории (акватории). Вместе с тем в случае распространения на охотхозяйственные соглашения, заключаемые указанными в части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями без проведения аукциона, общего правила, закрепленного в части 1 статьи 27 данного Федерального закона, остается неясным, кем определяется конкретный срок такого соглашения - юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем), органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или их совместным согласованным решением, а также может ли общая продолжительность пользования конкретной территорией (акваторией) в охотхозяйственных целях одним и тем же хозяйствующим субъектом - сначала на основании долгосрочной лицензии, а затем в соответствии с заключенным без проведения аукциона соглашением - превышать сорок девять лет. При наличии в правоприменительной практике столь различающихся подходов к определению сроков охотхозяйственных соглашений, заключаемых без проведения аукциона, единственным конституционно оправданным способом обеспечения надлежащего понимания и применения части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласующимся с намерениями федерального законодателя, является ее нормативная корректировка. Данный вывод подтверждается принятием Государственной Думой 23 сентября 2014 года в первом чтении проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (постановление N 4948-6 ГД), направленного на устранение правовой коллизии в понимании сроков охотхозяйственных соглашений, заключаемых без проведения аукциона, посредством распространения на них общего правила, закрепленного в части 1 статьи 27 названного Федерального закона. Прямое законодательное определение сроков заключаемых без проведения аукциона охотхозяйственных соглашений поддерживает и Правительство Российской Федерации, но только, как следует из его официального отзыва от 2 июля 2014 года на данный законопроект, с оговоркой о том, что они нуждаются в дополнительном обсуждении в целях недопущения возможных несоответствий с действующими законодательными нормами о защите конкуренции. 5.2. Согласно правовой позиции, неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации, из принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства, закрепленных в статьях 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, вытекает общеправовой критерий определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, без чего немыслимо ее единообразное понимание и, соответственно, применение; неоднозначность, нечеткость и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания, допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведут к произволу и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, порождающего возможность ее произвольного толкования правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (постановления от 20 декабря 2011 года N 29-П, от 2 июня 2015 года N
12-П и др.). Отсутствие в системе действующего правового регулирования определенности относительно сроков заключаемых в соответствии с частью 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" без проведения аукциона охотхозяйственных соглашений не позволяет выявить действительную волю федерального законодателя даже с помощью конституционно-правового истолкования рассматриваемого законоположения, что делает невозможным обеспечение в правоприменительной практике единообразного, отвечающего реальному состоянию законодательства подхода к разрешению этого вопроса. Таким образом, часть 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в той мере, в какой на ее основании в системе действующего правового регулирования решается вопрос о сроках охотхозяйственных соглашений в отношении охотничьих угодий, заключаемых без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений лицами, имеющими долгосрочные лицензии на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 9 (часть 1), 19 (части 1 и 2) и 34 (часть 1), поскольку в силу неопределенности своего нормативного содержания она порождает возможность неоднозначного толкования и, следовательно, произвольного применения содержащихся в ней положений. Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - незамедлительно принять меры по устранению неопределенности нормативного содержания части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". 5.3. В целях обеспечения стабильности правоотношений в области охотхозяйственной деятельности, а также соблюдения баланса законных интересов субъектов данных правоотношений Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", считает возможным установить следующий порядок исполнения настоящего Постановления. Впредь до внесения в законодательство об охоте и сохранении охотничьих ресурсов необходимых изменений применение части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" приостанавливается; при этом право занятия охотхозяйственной деятельностью, возникшее у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в силу полученных долгосрочных лицензий на пользование ж