Часть 1
Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности положений части 1 и пункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан США Н.Д.Вордена и П.Д.Олдхэма город Санкт-Петербург 19 июля 2017 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителя граждан США Н.Д.Вордена и П.Д.Олдхэма - адвокатов С.А.Голубка и М.Ю.Жировой, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Т.В.Касаевой, представителя Совета Федерации - кандидата юридических наук Е.Ю.Егоровой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений части 1 и пункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации". Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан США Н.Д.Вордена и П.Д.Олдхэма. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения. Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве. Заслушав сообщение судьи-докладчика К.В.Арановского, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Министерства внутренних дел Российской Федерации - Г.В.Марьяна, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации у с т а н о в и л: 1. Согласно статье 20 Федерального закона от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" иностранный гражданин в случае нахождения в месте пребывания обязан встать на учет по месту пребывания в порядке и на условиях, которые установлены в соответствии с данным Федеральным законом или международным договором Российской Федерации (часть 1); постановке на учет по месту пребывания подлежит временно проживающий или временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин по истечении семи рабочих дней со дня прибытия в место пребывания, за исключением случаев, когда он находится в гостинице или в иной организации, оказывающей гостиничные услуги, в санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристской базе, в детском оздоровительном лагере, медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в стационарных условиях, или организации социального обслуживания, либо находится в организации социального обслуживания, предоставляющей социальные услуги лицам без определенного места жительства, либо находится в учреждении, исполняющем административное наказание (пункт 2 части 2). Конституционность названных законоположений оспаривают граждане США Н.Д.Ворден и П.Д.Олдхэм, прибывшие в Российскую Федерацию 8 июля 2016 года по приглашению местной религиозной организации "Церковь Иисуса Христа Святых последних дней". 13 июля 2016 года они были поставлены на миграционный учет по месту (адресу) нахождения данной организации в городе Самаре, но проживали в другом жилом помещении в том же городе. 5 августа 2016 года должностным лицом полиции, усмотревшим нарушение Н.Д.Ворденом и П.Д.Олдхэмом правил миграционного учета в Российской Федерации в том, что они не встали на учет по месту пребывания по адресу, где проживали фактически, были составлены протоколы об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации. В тот же день постановлениями Самарского районного суда города Самары Н.Д.Ворден и П.Д.Олдхэм признаны виновными в совершении данного административного правонарушения и каждому назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 2000 рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Самарский областной суд решениями от 23 августа 2016 оставил эти судебные акты без изменения. Постановлением от 16 ноября 2016 года заместитель председателя Самарского
областного суда оставил жалобу, поданную в интересах П.Д.Олдхэма на принятые по его делу судебные акты, без удовлетворения. По мнению заявителей, оспариваемые ими законоположения противоречат статьям 18, 19 (части 1 и 2), 27 (часть 1), 37 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, поскольку содержат неопределенные условия миграционного учета иностранных граждан, временно пребывающих в Российской Федерации, не позволяющие им точно понять миграционные правила и свои обязанности по их исполнению, что создает для этих лиц препятствия в осуществлении свободы передвижения и выбора места пребывания, права распоряжаться своими способностями к труду и права на государственную, в том числе судебную, защиту и делает возможным неправомерное усмотрение в применении к ним мер административной ответственности. Таким образом, исходя из требований статей 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", взаимосвязанные положения части 1 и пункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку на их основании решается вопрос о месте пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства), по которому он обязан встать на миграционный учет, и о привлечении к юридической ответственности за неисполнение этой обязанности.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в России как правовом демократическом государстве, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статьи 1 и 2), иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 62, часть 3). Такие случаи, по смыслу статьи 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 17 (часть 2) и другими положениями главы 2 "Права и свободы человека и гражданина", касаются лишь тех прав и обязанностей, которые возникают и осуществляются ввиду особой связи между Российской Федерацией и ее гражданами (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 года № 6-П и от 17 февраля 2016 года № 5-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 года № 1244-О-О, от 4 июня 2013 года № 902-О, от 5 марта 2014 года № 628-О и др.). Согласно статье 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Право на свободу передвижения признается и актами международного права, в том числе Конвенцией о защите прав человека и основных свобод,
статья 2 Протокола № 4 к которой предусматривает, что каждый, кто на законных основаниях находится на территории государства, имеет в ее пределах право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства (пункт 1), а пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности либо для защиты прав и свобод других лиц (пункт 3). Вместе с тем, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 17 февраля 2016 года № 5-П и Определении от 4 июня 2013 года № 902-О, данное конституционное право гарантируется в Российской Федерации только тем лицам, которые законно находятся на территории Российской Федерации, что соотносится с другими положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод, включая ее статьи 3 и 8, а также с пунктом 1 статьи 2 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (принята Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 года), не допускающим такое истолкование положений Декларации, которое ограничивало бы право государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания, или устанавливать различия между его гражданами и иностранцами либо легализовало бы незаконные проникновение или присутствие иностранца в государстве. Исходя из приведенных положений Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов, являющихся в силу ее статьи 15 (часть 4) составной частью правовой системы Российской Федерации, государство в лице федерального законодателя, следуя правомерным целям миграционной политики, вправе определять как правовой режим пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, так и меры ответственности за его нарушение, а также правила применения мер принуждения для пресечения правонарушений в области миграционных отношений, восстановления нарушенного правопорядка и предотвращения противоправных (особенно множественных и грубых) на него посягательств (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 января 2013 года № 1-П, от 14 февраля 2013 года № 4-П, от 16 февраля 2016 года № 4-П и от 17 февраля 2016 года № 5-П). При этом, поскольку Конституция Российской Федерации, в том числе ее статьи 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3), допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина лишь в целях защиты конституционно значимых ценностей при справедливом соотношении публичных и частных интересов, устанавливаемые федеральным законом средства и способы такой защиты должны быть обусловлены ее целями и способны обеспечить их достижение, исключая умаление и несоразмерное ограничение соответствующих прав и свобод (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года № 3-П, от 14 ноября 2005 года № 10-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 16 июля 2008 года № 9-П, от 7 июня 2012 года № 14-П и от 17 февраля 2016 года № 5-П).
3. Миграционный учет пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", принятым во исполнение предписания статьи 29-1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", в целях создания необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации, а также иностранными гражданами и лицами без гражданства своих прав и свобод, а также для исполнения ими возложенных на них обязанностей, выработки и реализации государственной миграционной политики, формирования полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства для прогнозирования последствий указанных перемещений и ведения государственного статистического наблюдения в области миграции, планирования развития территорий, управления в кризисных ситуациях, а также защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации и находящихся в России иностранных граждан и лиц без гражданства, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и общественной безопасности средствами противодействия незаконной миграции и другим противоправным проявлениям, систематизации сведений об иностранных гражданах и лицах без гражданства, находящихся в Российской Федерации (в том числе их персональных данных), решения других социально-экономических и общественно-политических задач (часть 1 статьи 4). Достижение указанных целей - принимая во внимание, что миграционный учет согласно части 2 статьи 4 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" имеет уведомительный характер, за исключением случаев, предусмотренных федеральным конституционным законом или федеральным законом, - решающим образом зависит от того, следуют ли участники правоотношений по поводу миграционного учета установленным правилам, представляют ли своевременно достоверные сведения и выполняют ли другие юридически значимые действия, как того требует часть 1 статьи 7 того же Федерального закона. Поэтому, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 февраля 2016 года № 5-П, включение правил миграционного учета в режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, обусловливающее возложение на них обязанности надлежащим образом соблюдать эти правила, отступления от которых могут влечь неблагоприятные правовые последствия, не выходит за конституционно приемлемые рамки, а введение административной ответственности за неисполнение соответствующих обязанностей, включая выдворение за пределы Российской Федерации в качестве административного наказания, не лишено конституционных оснований. Европейский Суд по правам человека также полагает, что право властей применять административное выдворение может быть важным средством предотвращения серьезных и неоднократных нарушений миграционного порядка, оставление которых безнаказанными подрывало бы уважение к закону; при этом сама по себе схема применения национального миграционного законодательства, основанная на санкциях в виде административного выдворения, не вызывает вопросов с точки зрения соблюдения статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, не допускающей вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права на уважение личной и семейной жизни, за исключением предусмотренных законом и необходимых в демократическом обществе случаев; однако значение, придаваемое тому или иному критерию допустимости административного выдворения, различается в зависимости от обстоятельств конкретного дела, а усмотрение государства имеет пределы, обусловленные обязанностью установить справед