Часть 2
ливое равновесие между интересами отдельного лица и общества в целом (постановления от 28 июня 2011 года по делу "Нунес (Nunez) против Норвегии" и от 27 сентября 2011 года по делу "Алим (Аlim) против России").
4. Миграционный учет - исходя из его целей, обозначенных в части 1 статьи 4 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", - призван отражать факт нахождения иностранного гражданина (лица без гражданства) по конкретному месту (адресу), определяемому, как и применительно к регистрационному учету граждан Российской Федерации, как место пребывания или жительства, под которым обычно понимается конкретное помещение, и тем самым обеспечивать органам публичной власти, принимающей стороне, а также другим субъектам частноправовых отношений с участием иностранного гражданина (лица без гражданства) возможность непосредственных контактов с ним. Соответственно, поскольку миграционный учет образует, по общему правилу, обязательное условие законного нахождения иностранного гражданина (лица без гражданства) на территории Российской Федерации, несоблюдение которого может повлечь применение к нему мер государственного принуждения, Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" обязывает иностранного гражданина (лицо без гражданства) встать на учет по месту пребывания в порядке и на условиях, установленных в соответствии с данным Федеральным законом или международным договором Российской Федерации (часть 1 статьи 20), а при осуществлении миграционного учета - представлять достоверные сведения и совершать другие юридически значимые действия, установленные данным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1 статьи 7), т.е. прямо указывает в качестве носителя обязанности по миграционному учету иностранного гражданина (лицо без гражданства), временно пребывающего в Российской Федерации. В то же время названный Федеральный закон возлагает и на принимающую сторону ряд конкретных обязанностей в рамках установленного порядка миграционного учета: именно принимающая сторона, которой иностранный гражданин (лицо без гражданства) предъявляет документ, удостоверяющий его личность, а также миграционную карту, представляет в орган миграционного учета уведомление о прибытии в место пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства), кроме случаев, когда документально подтвержденные уважительные причины препятствуют ей исполнить эту обязанность, а иностранный гражданин (лицо без гражданства) должен сам представить соответствующее уведомление, либо когда он вправе это сделать с письменного согласия принимающей стороны, либо когда у него есть в собственности жилое помещение на российской территории, которое он вправе заявить как место своего пребывания, и именно принимающая сторона передает иностранному гражданину (лицу без гражданства) отрывную часть бланка указанного уведомления, отметка в которой органа миграционного учета является подтверждением выполнения действий, необходимых для его постановки на учет по месту пребывания (подпункт "а" пункта 1 и пункт 2 части 2, части 3, 3-1, 4 и 7 статьи 22). Как следует из приведенных положений Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" во взаимосвязи с частью 1 его статьи 24, согласно которой лица, виновные в нарушении законодательства о миграционном учете, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, в регулировании отношений, возникающих при осуществлении миграционного учета, имеет место сочетание сформулированной, по существу, в качестве общего принципа обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих в Российской Федерации, встать на миграционный учет по месту пребывания и конкретные обязанности принимающей их стороны. Тем самым предполагается обязанность иностранного гражданина (лица без гражданства) как самому совершать необходимые действия, если это вытекает из нормативного регулирования данных отношений, так и проявлять должную заинтересованность в совершении необходимых действий принимающей стороной, а также не менять без надлежащего уведомления уполномоченного органа то место пребывания, по которому принимающая сторона осуществила его миграционный учет. Вместе с тем в силу правовых принципов справедливости и соразмерности ответственность лица за неисполнение обязанности, заключающейся в совершении определенных юридически значимых действий, может иметь законные основания, если совершение соответствующих действий возложено именно на него. Исходя из этого часть 2 статьи 24 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" закрепляет правило, согласно которому иностранные граждане (лица без гражданства), не поставленные на миграционный учет по месту пребывания, не подлежат ответственности за нарушение правил миграционного учета, кроме случаев, когда иностранный гражданин (лицо без гражданства) обязан сам сообщить сведения о месте своего пребывания. Данное законоположение, направленное на
избежание несправедливого привлечения иностранных граждан (лиц без гражданства) к ответственности за нарушение законодательства о миграционном учете, тем не менее - принимая во внимание сочетание нормативно закрепленных обязанностей иностранного гражданина (лица без гражданства) и принимающей стороны - не дает однозначного ответа на вопрос, несет ли иностранный гражданин (лицо без гражданства) ответственность за нарушение правил миграционного учета, если принимающая сторона представила в орган миграционного учета уведомление о его прибытии в место пребывания и он на миграционный учет был поставлен, но фактически проживает в ином месте, нежели указанное в уведомлении. Возложение в таких случаях ответственности исключительно на принимающую сторону не отвечало бы принципу справедливости, поскольку несоответствие между адресом места пребывания и местом фактического проживания иностранного гражданина (лица без гражданства) может быть обусловлено не действиями (бездействием) самой принимающей стороны, а поведением приглашенного ею лица, не проинформировавшего ее об изменении адреса, по которому он решил проживать, создавало бы дополнительные возможности для злоупотреблений со стороны иностранного гражданина (лица без гражданства), намеренного избежать контроля уполномоченных органов, и затрудняло бы адекватное реагирование публичной власти на его поведение. Возложение в тех же случаях ответственности на иностранного гражданина (лицо без гражданства) также может привести к нарушению указанного принципа, поскольку его возможности контролировать действия принимающей стороны по надлежащему обеспечению миграционного учета весьма ограничены. При этом действующее нормативное регулирование не предполагает при применении к иностранным гражданам и лицам без гражданства мер ответственности за нарушение режима пребывания в Российской Федерации, выразившееся в нарушении правил миграционного учета, связанном с их фактическим проживанием по иному адресу, нежели указанный принимающей стороной в качестве места пребывания, выяснение того, могли ли они - при надлежащей степени заботливости и осмотрительности - осознавать такое несовпадение.
5. В условия миграционного учета не входит обязанность иностранных граждан (лиц без гражданства) находиться лишь в том помещении, адрес которого был зафиксирован при подаче в орган миграционного учета соответствующих документов. Наличие подобного требования, отступление от которого рассматривалось бы как несоблюдение правил миграционного учета, влекущее соответствующие меры ответственности, связало бы их пребывание в России чрезмерно жесткими ограничениями, недопустимыми в правовом демократическом государстве, и допускало бы не отвечающее целям защиты конституционных ценностей ограничение свободы передвижения, сопряженное с риском непредсказуемого, избирательного и произвольного применения мер государственного принуждения. Вместе с тем Российская Федерация вправе определять в законе значимые правовые условия присутствия иностранных граждан и лиц без гражданства на своей территории, соблюдение которых является подтверждением их законного нахождения на территории России. К их числу относится наличие у иностранного гражданина (лица без гражданства), постоянно или длительное время (свыше трех лет) проживающего в России, жилья на законных основаниях, - в противном случае, как следует из подпункта 9 пункта 1 статьи 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", ему может быть отказано в выдаче вида на жительство, а уже имеющийся у него вид на жительство может быть аннулирован. Однако это требование не входит в режим временного пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации, как он определен статьей 5 названного Федерального закона. В силу объективных обстоятельств место пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства), который находится в Российской Федерации по приглашению принимающей стороны и при этом не имеет здесь своего жилища, определяется, как правило, принимающей стороной, каковой согласно пункту 7 части 1 статьи 2 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" может быть юридическое лицо, российский гражданин или постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин и другие субъекты, у которых он фактически проживает или осуществляет трудовую деятельность (находится). При этом предполагается, что принимающая сторона, представляющая в орган миграционного учета необходимые сведения, включая адрес места временного пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства), не только выражает по установленной форме согласие на его временное пребывание в Российской Федерации на законных основаниях (что следует, в частности, из части 8 статьи 22 названного Федерального закона), но и берет на себя ответственность за его размещение в месте пребывания, если по условиям приглашения она взяла на себя соответствующее обязательство. В случаях, когда местом временного пребывания является определенное принимающей стороной жилое помещение, нахождение в нем иностранного гражданина (лица без гражданства) не означает приобретение им самостоятельного права пользования этим жилым помещением, что не расходится с вытекающими из Конституции Российской Федерации гарантиями защиты жилищных прав - в той мере, в какой они по своей природе применимы к иностранным гражданам и лицам без гражданства, временно пребывающим в Российской Федерации. Соответственно, размещение принимающей стороной иностранного гражданина (лица без гражданства) в жилом помещении в качестве места пребывания не обязывает ее к формальному закреплению правовых оснований, по которым согласно российскому гражданскому и жилищному законодательству возникает субъективное право пользования этим жилым помещением. Более того, в положениях Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" не прослеживается однозначная нормативная привязка места пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) к помещению, которое используется им именно для проживания. 5.1. Определяя содержание миграционного учета, Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" различает регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания, который представляет собой фиксацию сведений не о проживании, но о нахождении в месте пребывания (пункт 6 части 1 статьи 2 и пункт 1 части 4 статьи 4), основанием для учета по которому, как следует из части 1 его статьи 21, служит, если иное не установлено законом, временное фактическое нахождение иностранного гражданина (лица без гражданства) в месте, не являющемся для него местом жительства, и даже отсутствие у него места жительства как такового. При этом для целей Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" место пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации определяется пунктом 4 части 1 его статьи 2, действующим в редакции Федерального закона от 20 марта 2011 года № 42-ФЗ, как
жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин (лицо без гражданства) находится и (или) по адресу которых он подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке, установленном данным Федеральным законом (тогда как в ранее действовавшей редакции место пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации определялось как жилое помещение или иное помещение (здание, строение), не являющиеся в соответствии с данным Федеральным законом местом жительства иностранного гражданина (лица без гражданства) и используемые им с согласия принимающей стороны для проживания). Следовательно, в настоящее время понятие места пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации содержит указание на его связь как с жилым помещением, так и с иным помещением, а также с учреждением или организацией, которые перечислены в пункте 7 части 1 статьи 2 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" в качестве принимающей стороны и у которых иностранный гражданин или лицо без гражданства фактически проживает или осуществляет трудовую деятельность (находится). Такое регулирование не исключает вывода о том, что место пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) не приравнивается к месту (адресу) его проживания, а значит, допускается его учет по месту пребывания и в иных местах, где он осуществляет трудовую деятельность (находится), т.е. в этой трактовке учет иностранных граждан (лиц без гражданства) по месту пребывания напрямую не связан - в отличие от регистрации по месту жительства (и по месту временного пребывания) российских граждан и постоянно или временно проживающих в России иностранных граждан - исключительно с местом проживания. 5.2. Используя в пункте 4 части 1 статьи 2 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" формулировку "иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке, установленном данным Федеральным законом", федеральный законодатель далее не поясняет, что означает термин "находится" - является ли он применительно к пункту 7 части 1 той же статьи лишь пояснительным уточнением к понятиям "проживание" и "осуществление трудовой деятельности" либо имеет самостоятельное содержание, подразумевающее не только трудовые, но и иные правовые отно