Часть 1
Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также пунктов 3 и 6 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги, в связи с жалобами публичного акционерного общества "Аэропорт Кольцово" и акционерного общества "Международный аэропорт Нижний Новгород" город Санкт-Петербург 16 июля 2018 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47-1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также пунктов 3 и 6 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги. Поводом к рассмотрению дела явились жалобы ПАО "Аэропорт Кольцово" и АО "Международный аэропорт Нижний Новгород". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями нормативные положения. Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве. Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.О.Красавчиковой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации у с т а н о в и л: 1. Согласно пункту 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации порядок возмещения расходов на аэронавигационное обслуживание, обеспечение полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за аэронавигационное обслуживание, обеспечение полетов воздушных судов, устанавливается Правительством Российской Федерации. В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам предоставляются из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или актами уполномоченных им федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов). Согласно Правилам предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 года № 37), субсидии из федерального бюджета предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке Федеральному агентству воздушного транспорта на возмещение недополученных организациями доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги (пункт 3); предоставление субсидий осуществляется единовременно в порядке очередности поступления от организаций заявлений о предоставлении субсидии в Федеральное агентство воздушного транспорта (пункт 6). 1.1. Решением Арбитражного суда города Москвы от 16 июня 2016 года, оставленным без
изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, ПАО "Аэропорт Кольцово" было отказано в удовлетворении требований к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании убытков в размере стоимости оказанных в 2014 году услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством от платы за эти услуги (по расчету заявителя - 35 646 981,80 руб.). Решением Арбитражного суда города Москвы от 27 апреля 2016 года, также оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, АО "Международный аэропорт Нижний Новгород" было отказано в удовлетворении требований к Министерству финансов Российской Федерации и Федеральному агентству воздушного транспорта о взыскании убытков в размере стоимости оказанных в 2014 году услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством от платы за эти услуги (по расчету заявителя - 19 679 892,39 руб.). При этом суды исходили из того, что непредоставление уполномоченным государственным органом - Федеральным агентством воздушного транспорта субсидий на основании норм бюджетного законодательства на возмещение недополученных истцами соответствующих доходов не тождественно по своей правовой природе неисполнению обязательств. Кроме того, по мнению судов, заявители избрали ненадлежащий способ защиты права, поскольку деятельность уполномоченных государственных органов по предоставлению субсидий юридическим лицам предполагает осуществление государственных полномочий, а потому оспаривание решений уполномоченного государственного органа об отказе в предоставлении субсидий возможно в порядке, предусмотренном главой 24 АПК Российской Федерации. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2017 года АО "Международный аэропорт Нижний Новгород" отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации. 1.2. В соответствии со статьями 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобе объединения граждан конституционность закона или отдельных его положений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых ссылается заявитель, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе. Нарушение оспариваемыми нормативными положениями требований Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 8 (часть 1), 15 (часть 1), 19 (часть 1), 34 (часть 1) и 35 (части 1 и 2), ПАО "Аэропорт Кольцово" и АО "Международный аэропорт Нижний Новгород" усматривают в том, что они лишают коммерческую организацию возможности получить компенсацию за оказанные услуги и допускают уклонение государства от исполнения взятых на себя обязательств, перекладывая несение публичных расходов на коммерческую организацию. 1.3. Правила предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 года № 37, утратили силу с 1 января 2018 года в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2017 года № 1665 "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета на возмещение организациям недополученных доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за них". Новые Правила содержат аналогичные положения применительно к порядку предоставления субсидий (пункты 3 и 6), а подпункт "г" пункта 10 прямо относит к основаниям для отказа организации в предоставлении субсидии отсутствие в текущем финансовом году лимитов бюджетных обязательств, доведенных в установленном порядке до Федерального агентства воздушного транспорта как получателя средств федерального бюджета на цели предоставления субсидий. Соответственно, по смыслу пункта 4 статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", утрата
юридической силы оспариваемыми заявителями положениями Правил, примененными в их делах, не является препятствием для проверки их конституционности Конституционным Судом Российской Федерации. 1.4. Положение подпункта 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как определяющее, каким образом устанавливаются случаи и порядок предоставления субсидий юридическим лицам из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, во взаимосвязи с положениями других подпунктов пункта 2 данной статьи служит для разграничения бюджетных полномочий между уровнями публичной власти в части предоставления субсидий юридическим лицам на основе принципов единства бюджетной системы Российской Федерации, разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельности бюджетов (статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Таким образом, само по себе оно не содержит неопределенности в вопросе о конституционности в том аспекте, в каком ее оспаривают заявители. Следовательно, производство по настоящему делу в части подпункта 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации подлежит прекращению на основании пункта 2 статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Соответственно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения пункта 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации и пунктов 3 и 6 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги, - постольку, поскольку на их основании решается вопрос о возмещении юридическому лицу за счет средств федерального бюджета расходов на аэропортовое и наземное обеспечение полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за оказанные услуги.
2. Конституция Российской Федерации, гарантируя в России единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а также признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (статья 8), относит к числу прав и свобод человека и гражданина, признание, соблюдение и защита которых является обязанностью государства (статья 2), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), а также право частной собственности, которое, согласно ее статье 35, охраняется законом (часть 1), включает в себя право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (часть 2), притом что никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (часть 3). В силу названных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 71 (пункт "в"), относящей регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, федеральный законодатель вправе определять в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов такой деятельности дополнительные требования к занимающимся ею лицам - при соблюдении соответствия вводимых ограничений критериям, закрепленным в Конституции Российской Федерации, ее статье 55 (часть 3), согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Осуществляя регулирование и защиту права на занятие предпринимательской деятельностью, федеральный законодатель - исходя из того, что данное конституционное право реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), - обязан обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений. В этих целях он правомочен устанавливать условия осуществления предпринимательской деятельности, направленные на согласование частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества в целом, включая потребности в предоставлен