Часть 2
блей (34,5 процента), бюджетов субъектов Российской Федерации - 3300 млн. рублей (34,3 процента), федерального бюджета - 517 млн. рублей (14,6 процента). (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 04.07.2012 № 683) В ходе реализации федеральной целевой программы "Сейсмобезопасность территории России" (2002 - 2010 годы) средства федерального бюджета направлялись на объекты здравоохранения и образования. Запланированное финансирование сейсмоусиления жилых домов и объектов инженерной инфраструктуры не проводилось. (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 04.07.2012 № 683) Всего в рамках федеральной целевой программы "Сейсмобезопасность территории России" (2002 - 2010 годы) были проведены работы по сейсмоусилению 42 объектов образования и здравоохранения в 8 регионах Российской Федерации. Выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ было направлено на уточнение сейсмической опасности территории некоторых субъектов Российской Федерации, в том числе Республики Алтай и Алтайского края, и на разработку конкретных технических решений по способам сейсмоусиления строительных конструкций указанных объектов. (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 04.07.2012 № 683) Недостаточная результативность указанной программы была обусловлена следующими причинами: (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 04.07.2012 № 683) нечеткость целей программы; фокусировка на узком спектре социальных объектов, не обеспечивавшем общего снижения возникающих при сейсмических проявлениях потерь и угроз жизни и здоровью людей, а также функционирования основных объектов и систем жизнеобеспечения; отсутствие скоординированного подхода и взаимной ответственности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в реализации мероприятий программы; недостаточность ресурсов для достижения целей программы. В связи с неэффективностью программы распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. № 1546-р ее реализация была завершена. При реализации федеральной целевой программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 - 2018 годы" (далее - Программа) необходимо: (В редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 № 1028; от 04.07.2012 № 683) четко следовать установленным целям и задачам для достижения ожидаемых конечных результатов реализации Программы и показателей ее социально-экономической эффективности; применять системный подход к планированию и выполнению мероприятий Программы с учетом определенных приоритетов и необходимости решения первоочередных задач; обеспечивать эффективное взаимодействие и координацию федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнителей Программы; привлекать средства на реализацию мероприятий Программы в установленных объемах за счет средств всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и внебюджетных средств. (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 04.07.2012 № 683) Приоритетными направлениями деятельности в области обеспечения сейсмической безопасности в ближайшей и среднесрочной перспективе определены: минимизация потерь вследствие разрушительных землетрясений (включая погибших и пострадавших граждан, а также ущерб, наносимый зданиям и сооружениям); создание необходимых условий для бесперебойного функционирования жилищного фонда, основных объектов и систем жизнеобеспечения в периоды сейсмических событий и ликвидации их последствий. Обоснование соответствия целей Программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации Защита населения от чрезвычайных ситуаций является одним из приоритетных направлений социально-экономического развития страны. Необходимость реализации Программы в рамках указанного направления определена положениями, содержащимися в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 г. Сложившаяся ситуация с сейсмической безопасностью в Российской Федерации требует применения комплексного подхода, реализации системы мер, направленных на повышение устойчивости объектов, ее координации на федеральном уровне. Программа ориентирована на достижение следующих целей: создание условий для устойчивого функционирования жилищного фонда, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации; достижение приемлемого уровня сейсмической безопасности на территориях сейсмических районов Российской Федерации; уменьшение возможного экономического и экологического ущерба от сейсмических воздействий. Эти цели отвечают общенациональной системе целей и задач в сфере обеспечения условий безопасного развития и снижения рисков воздействия опасных природных явлений на социально-экономическое развитие страны. Программа
взаимосвязана с федеральной целевой программой "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 января 2006 г. № 1, и федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июля 2011 г. № 555, в рамках которой осуществляются мероприятия по совершенствованию систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных сейсмической опасностью. Результаты мониторинга и прогнозирования указанных ситуаций имеют важное значение при определении приоритетных направлений в области сейсмоусиления, планировании и реализации первоочередных мероприятий, принятии решений о сейсмоусилении существующих объектов или строительстве новых сейсмостойких объектов. (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 04.07.2012 № 683) Ключевые мероприятия Программы ориентированы на повышение сейсмической устойчивости жилых домов, основных объектов и систем энергоснабжения, водоснабжения, служб экстренного реагирования и предоставления медицинской помощи, а также критически важных объектов, круг которых установлен законодательством Российской Федерации в области обеспечения безопасности населения, защиты объектов от угроз техногенного, природного характера и террористических актов. Обоснование необходимости программного решения проблемы повышения устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения на федеральном уровне Необходимый уровень сейсмической безопасности не может быть обеспечен только в рамках основной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и собственников различных объектов. Характер проблемы требует наличия долговременной стратегии и применения организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики и институтов общества. Минимизация потерь, возникающих вследствие землетрясений, повышение безопасности населения посредством усиления недостаточно сейсмостойких конструкций и строительства новых сейсмостойких объектов, а также создание необходимых условий для бесперебойного функционирования жилищного фонда, основных объектов и систем жизнеобеспечения требуют разработки единой системы мер и ее адаптации к конкретным условиям сейсмоопасных территорий Российской Федерации, расположенных в Южном, Северо-Кавказском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, в отношении которых будут осуществлены мероприятия Программы. (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 26.04.2016 № 358) Субъекты Российской Федерации, расположенные на указанной территории, в основном являются дотационными, имеют низкий уровень финансовой обеспеченности и недостаток находящихся в их распоряжении иных ресурсов, что также является основанием для рассмотрения вопроса о необходимости принятия соответствующих мер на федеральном уровне. По своему целевому назначению мероприятия Программы направлены на повышение уровня сейсмической безопасности жилых домов, устойчивое функционирование основных объектов и систем жизнеобеспечения (объекты тепло-, энерго- и водоснабжения, водоотведения и т. д.), мест массового пребывания населения, в том числе общественного назначения, зданий и сооружений, в которых предполагается размещение пострадавшего населения, а также объектов, обеспечивающих национальную безопасность Российской Федерации, находящихся в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства обороны Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Указанные значимые и многофункциональные объекты в период ликвидации последствий землетрясений входят в сферу интересов и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Мероприятия по сейсмоусилению таких объектов требуют скоординированных действий, максимальная результативность которых может быть обеспечена только с использованием программно-целевого метода на федеральном уровне. Основными недостатками и издержками подхода к решению проблемы на основе исключительной ответственности собственника по обеспечению сейсмической устойчивости зданий и сооружений без использования государственной поддержки и программно-целевого метода являются: отсутствие комплексного системного подхода к управлению сейсмическими рисками; невозможность достижения приемлемого уровня сейсмической устойчивости систем жизнеобеспечения в целом путем реализации мер по сейсмоусилению отдельных объектов; недостаточная гибкость основных элементов системы администрирования и управления ресурсами, выделенными для достижения этих целей.
Отказ от использования программно-целевого метода негативно скажется на общем уровне обеспечения безопасности населения, не позволит существенно сократить ущерб для жизненно важных объектов экономики и инфраструктуры, а также обеспечить максимально высокий уровень защищенности жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения. Без использования программно-целевого метода результаты научных исследований по таким важным направлениям, как управление сейсмическими рисками, информационное обеспечение решения проблем сейсмической безопасности территорий и объектов, а также развитие и совершенствование системы мониторинга сейсмической уязвимости существующей застройки, сейсмического риска территорий и прогнозирования возможных социально-экономических и экологических последствий сильных землетрясений, не будут обеспечены механизмами для их прикладного применения. С учетом комплексного и межведомственного характера проблемы повышения устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения, а также достижения приемлемого уровня сейсмической безопасности отказ от использования программно-целевого метода может привести к увеличению сроков достижения требуемых результатов в 2 - 3 раза, а затрат - в 3 - 5 раз. Анализ различных вариантов решения проблемы программно-целевым методом Для обеспечения требований к сейсмической устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения могут быть определены 2 основных варианта решения проблемы программно-целевым методом. Первый вариант основан на включении в область программной разработки всех категорий объектов с дефицитом сейсмической устойчивости для оказания государственной поддержки. Такой подход имеет преимущество с точки зрения достижения обоснованных целей Программы с учетом множества факторов, в том числе социально-экономического характера. Вместе с тем предварительная проработка вопроса обеспечения сейсмической безопасности на территории Российской Федерации показала, что в настоящее время отсутствует конкретная информация, необходимая для принятия решения о сейсмоусилении существующих объектов или строительстве новых сейсмостойких объектов, а также для определения объема средств на их выполнение. В связи с этим мероприятия по сейсмоусилению объектов могут носить выборочный, локальный характер и не решат проблему в целом. Кроме того, при значительном увеличении количества строящихся и реконструируемых объектов может возникнуть вероятность бессистемной реализации мероприятий Программы, что повлечет за собой недостижение эффекта, обеспечивающего максимально возможный уровень безопасности проживания людей и функционирования объектов в сейсмических районах Российской Федерации. При этом возникает значительный риск завышения объемов финансовых средств, необходимых для реализации мероприятий Программы. Такой подход требует установления четких критериев и пропорций предоставления государственной поддержки на сейсмоусиление существующих объектов и строительство новых сейсмостойких объектов. Указанный вариант решения проблемы предусматривает повышенные объемы финансирования подготовки и реализации мероприятий Программы за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. По экспертным оценкам, первоочередного усиления требуют около 20 тыс. объектов различного целевого назначения, включая жилые дома. При этом общая площадь зданий и сооружений, требующих первоочередного усиления и защиты, составляет около 24 - 30 млн. кв. метров и оценивается в 400 - 450 млрд. рублей. (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 04.07.2012 № 683) При использовании этого варианта решения проблемы следует особое внимание уделить оценке реальной потребности в финансовых ресурсах, привлекаемых на реализацию мероприятий Программы, с учетом таких факторов, как уровень индивидуального и общего сейсмического риска субъекта Российской Федерации, его бюджетные и иные ресурсы, плотность населения, уровень урбанизации и другие. Второй вариант ограничивает область программно-целевой разработки достижением приемлемого уровня устойчивости основных элементов системы жизнеобеспечения в условиях сейсмических рисков конкретных территорий. Исходя из этого сформирован комплекс мероприятий, обеспечивающих наилучшие результаты в достижении отдельных целей Программы. Абзац. (Исключен - Постановление Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 № 1028) Преимуществом второго варианта является системный подход к решению проблемы повышения устойчивости объектов на сейсмических территориях. Последовательная реализация мероприятий Программы в рамках указанных этапов позволяет: получить и обобщить информацию о реальном положении дел в рассматриваемой области; определить первоочередные задачи и основные приоритеты по повышению устойчивости объектов; принять обоснованные решения о необходимости реализации соответствующих мероприятий. При этом привлекаемые силы и средства не будут бессистемно рассредоточены для
одновременного выполне