Часть 1
Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Владимирской области город Санкт-Петербург 15 апреля 2014 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителя Законодательного Собрания Владимирской области - адвоката С.В.Контарчука, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С.Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Поводом к рассмотрению дела явился запрос Законодательного Собрания Владимирской области. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения. Заслушав сообщение судьи-докладчика О.С.Хохряковой, объяснения представителей сторон, выступления полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского и приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - М.В.Гришиной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации у с т а н о в и л: 1. Согласно пункту 1 статьи 65 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случаях и порядке, предусмотренных законом, соответствующие избирательная комиссия, комиссия референдума вправе разрешить провести досрочно (не ранее чем за 20 дней до дня голосования) голосование всех избирателей, участников референдума на одном или нескольких избирательных участках, участках референдума, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях; в случаях и порядке, предусмотренных законом, соответствующая комиссия вправе разрешить провести досрочно в течение нескольких дней (но не ранее чем за 20 дней до дня голосования) голосование групп избирателей, участников референдума, находящихся в значительно удаленных от помещения для голосования местах, транспортное сообщение с которыми отсутствует или затруднено (в труднодоступных или отдаленных местностях, на полярных станциях и в тому подобных местах) и где в связи с этим невозможно провести досрочное голосование в целом по избирательному участку, участку референдума; в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе разрешить провести досрочно (но не ранее чем за 15 дней до дня голосования) голосование всех избирателей, участников референдума на одном или нескольких избирательных участках, участках референдума, образованных за пределами территории Российской Федерации, и (или) голосование групп избирателей, участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации; на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, на референдуме Российской Федерации досрочное голосование по иным основаниям, кроме предусмотренных данным пунктом, а также в порядке, аналогичном порядку, установленному в пунктах 2-9 данной статьи, не проводится. Пунктами 2-9 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяются дополнительные основания и особенности порядка проведения досрочного голосования на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме: в частности, участнику референдума, который в день голосования по уважительной причине
(отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья) будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на участке референдума, на котором он включен в список участников референдума, должна быть предоставлена возможность (если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям) проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня в помещении соответствующей территориальной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования (за 15-4 дня до дня голосования) или участковой комиссии (не ранее чем за три дня до дня голосования); участник референдума, голосующий досрочно, подает заявление, в котором указывает причину досрочного голосования, в соответствующую комиссию, которая, в свою очередь, вправе проверить указанную в заявлении причину и в случае ее неподтверждения обязана отказать в выдаче бюллетеня; кроме того, комиссия обязана обеспечить тайну голосования, исключить возможность искажения волеизъявления участника референдума, обеспечить сохранность бюллетеня и учет голоса участника референдума при установлении итогов голосования. По мнению Законодательного Собрания Владимирской области, положения пункта 1 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 17, 18, 19 (часть 2), 27, 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой, исключая возможность досрочного голосования на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления по иным основаниям, кроме предусмотренных данным пунктом, и в порядке, аналогичном установленному в пунктах 2-9 той же статьи, эти положения ограничивают активное избирательное право граждан, которые в день голосования не смогут прибыть на избирательный участок, к которому относится их местожительство и где они включены в список избирателей, по таким причинам, как отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья, которые признаются уважительными применительно к досрочному голосованию при проведении референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума, и ставят этих граждан как избирателей в заведомо неравное положение с другими избирателями. Таким образом, с учетом требований Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", включая часть третью его статьи 74, в силу которой Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в обращении, положения пункта 1 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", устанавливающие основания и порядок досрочного голосования избирателей, участников референдума, являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку эти положения не предполагают возможность досрочного голосования на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления граждан, которые в день голосования по уважительной причине, указанной в пункте 2 той же статьи (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья), будут отсутствовать по месту своего жительства и не смогут прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором они включены в список избирателей.
2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1, 2 и 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статья 32, часть 1), право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, часть 2). В силу общих принципов, лежащих в основе реализации конституционного права гражданина Российской Федерации избирать и быть избранным на подлинных свободных выборах и выраженных в статьях 3 (часть 3), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 60 и 81 (часть 1) Конституции Российской Федерации, существо закрепленного ее статьей 32 (часть 2) права граждан Российской Федерации заключается в участии в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Приведенные конституционные положения соотносятся со статьей 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, в силу пункта "b" которой каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей, и статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая в целях реализации гражданами права на свободные выборы предусматривает обязанность государства проводить их с разумной периодичностью путем тайного голосования в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление народа. Признаваемая и гарантируемая демократическими правовыми государствами возможность участия граждан в формировании органов народного представительства на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании находит свое нормативное воплощение также в положениях Всеобщей декларации прав человека (статья 21), Европейской хартии местного самоуправления (статья 3) и Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (статья 1). Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право избирать своих представителей в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное избирательное право) и право быть избранными в эти органы (пассивное избирательное право) являются необходимой и существенной частью конституционного права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства и местного самоуправления и потому характеризуются общей направленностью на легитимацию выборных органов и должностных лиц публичной власти путем непосредственного волеизъявления народа Российской Федерации либо населения публично-правового образования; будучи элементом конституционного статуса избирателя, избирательные права являются в то же время и элементом публично-правового института выборов - в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя в принятии непосредственного участия в управлении делами государства, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти. Именно конституционной природой избирательных прав, включая их всеобщий и равный и вместе с тем политический и публично-правовой характер, предопределяется обязанность государства создавать условия, которые гарантировали бы адекватное выражение суверенной воли многонационального народа России посредством осуществления ее гражданами права на участие в управлении делами государства, и, соответственно, обязанность законодателя устанавливать нормативно-правовые и организационные механизмы, которые обеспечивали бы эффективную реализацию гражданами Российской Федерации своих избирательных прав на основе баланса законных интересов каждого гражданина и общества в целом и которые могут быть признаны конституционно обоснованными, только если они надлежащим образом гарантируют равные и справедливые условия осуществления этих прав и легитимацию органов публичной власти, формируемых по итогам демократических выборов, в том числе путем предоставления каждому гражданину, обладающему активным избирательным правом, возможности участия в выборах в качестве избирателя. Вступая в избирательные правоотношения в качестве избирателей, граждане Российской Федерации реализуют не только свою политическую свободу и связанные с ней субъективные интересы, касающиеся тех или иных политических
предпочтений, но и относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации принцип народовластия; они участвуют в формировании самостоятельных и независимых органов публичной власти, которые призваны в своей деятельности обеспечивать представительство и интересы народа, гарантировать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, осуществляя эффективное и ответственное управление делами государства и общества. Применительно к праву избирать как одному из важнейших элементов правового статуса гражданина в демократическом обществе - в силу закрепляющих принцип свободных выборов положений Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов, рассматриваемых в контексте приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 22 января 2002 года N 2-П, от 29 ноября 2004 года N 17-П, от 11 марта 2008 года N 4-П, от 7 июля 2011 года N 15-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 10 октября 2013 года N 20-П и от 19 декабря 2013 года N 28-П), - это означает необходимость соблюдения при законодательном регулировании порядка проведения выборов и организации голосования на них требований, вытекающих из конституционного принципа равенства, и установления процедур, которые позволят обеспечивать их честность, прозрачность, безопасность и п