Часть 3
такие особенности Российской Федерации, как значительная по протяженности территория не только страны в целом, но и отдельных ее регионов и даже муниципальных образований, природно-климатические и географические условия и т. п., а также отдельные элементы самой процедуры голосования по почте, предполагающие неоднократную пересылку соответствующей корреспонденции, что не гарантирует своевременность поступления избирательного бюллетеня в избирательную комиссию. В свою очередь, упрощение процедуры голосования по почте чревато издержками в соблюдении ее прозрачности, обеспечении тайны голосования и может поставить под угрозу эффективность механизмов противодействия нарушениям и злоупотреблениям при использовании данного института. На это, в частности, обращается внимание в Руководящих принципах относительно выборов, содержащихся в подготовленном Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) Своде рекомендуемых норм при проведении выборов (Венеция, 18-19 октября 2002 года; Страсбург, 30 октября 2002 года), в соответствии с которыми голосование по почте должно допускаться лишь в том случае, если почта работает надежно и безопасно (подпункт iii пункта 3.2 раздела I). 3.4. Таким образом, субсидиарные институты, призванные в качестве дополнительных гарантий обеспечивать осуществление активного избирательного права, в том виде, в каком они функционируют в системе действующего правового регулирования, имеют существенные недостатки, которые препятствуют гражданам, желающим принять участие в голосовании на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, но по различным уважительным причинам не могущим сделать этого в день голосования на избирательных участках, где они включены в список избирателей, отдать свои голоса на выборах и тем самым реализовать конституционное право избирать.
4. Федеральный законодатель, обладающий широкой дискрецией при осуществлении правового регулирования избирательного процесса, в том числе при установлении условий и порядка голосования на выборах, вместе с тем обязан исходить из того, что вводимые им процедуры призваны, не нарушая сам принцип свободных выборов, обеспечить избирателям, насколько это возможно, беспрепятственное участие в голосовании. Действуя в рамках своих конституционных полномочий по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт "в", Конституции Российской Федерации), он не вправе создавать необоснованные препятствия для реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, допускать искажение конституционных принципов избирательного права, отмену или умаление самих принадлежащих гражданам Российской Федерации избирательных прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание. 4.1. Конституция Российской Федерации непосредственно не предусматривает возможность введения института досрочного голосования, как и какого-либо другого субсидиарного института в качестве дополнительной гарантии реализации избирательных прав гражданами, которые хотели бы принять участие в голосовании на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, но по различным уважительным причинам не могут сделать этого в день голосования на избирательных участках, где они включены в список избирателей. Однако внесение в правовое регулирование изменений, направленных на исключение или ограничение ранее установленных дополнительных гарантий реализации гражданами своих избирательных прав, притом что наличие таких гарантий Конституцией Российской Федерации не предопределено, возможно, только если новое законодательное решение преследует конституционно значимые цели, обеспечивает соразмерность вводимых ограничений этим целям, а также учитывает состояние системы общественных отношений, которыми определяется содержание как прежнего (предоставлявшего соответствующую возможность), так и вновь вводимого (исключающего ее) регулирования. Во всяком случае одни лишь формальные критерии, такие как рационализация деятельности органов публичной власти, в том числе избирательных комиссий, не могут служить основанием для законодательного ограничения использования института досрочного голосования. Что касается аргументов относительно того, что досрочное голосование открывает возможности для различного рода нарушений, то федеральный законодатель, как следует из содержания пунктов 1 и 2 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не отказался от этого института и, следовательно, не считает возможные нарушения предопределенными самой его природой - при условии надлежащей организации, обеспечивающей надежность, эффективность и прозрачность соответствующих процедур. Не отрицая саму по себе возможность сужения федеральным законодателем использования института досрочного голосования в пользу других, более приемлемых в тех или иных конкретно-исторических условиях функционирования избирательной системы дополнительных гарантий, компенсирующих отказ от досрочного голосования, следует иметь в виду, что изменения, вносимые в правовое регулирование, в том числе с учетом влияния таких факторов, как внутренняя трудовая миграция, сезонные работы, периоды массовых дачных работ и отпусков, должны отвечать критериям необходимости, разумности и соразмерности, с тем чтобы не приводить к нарушению прав и свобод, гарантируемых Конституцией Российской Федерации. Применительно к выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления эти цели могут достигаться, помимо прочего, закреплением на федеральном уровне возможности использования законодательными органами субъектов Российской Федерации с соблюдением требований, установленных федеральными законами, различных (наиболее оптимальных для конкретного субъекта Российской Федерации исходя из его территориальных, организационных, экономических и иных особенностей) форм и процедур голосования, обеспечивающих условия для эффективной реализации активного избирательного права. Между тем - в отличие от прежнего законодательного регулирования - положения пункта 1 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в ныне действующей редакции исключают проведение досрочного голосования на выборах в случаях, не предусмотренных данным пунктом, равно как и установление возможности проведения досрочного голосования законом о конкретных выборах, любым другим законом, поскольку таковые не должны противоречить названному Федеральному закону, как это прямо закреплено пунктом 6 его статьи 1. При этом данные законоположения в части, не допускающей использование института досрочного голосования в иных, помимо предусмотренных им и весьма
ограниченных, случаях, императивным образом препятствуют организации досрочного голосования по другим основаниям, чем ограничивают активное избирательное право тех граждан, которые по уважительным причинам не могут в день голосования прибыть на свой избирательный участок, причем это ограничение в системе действующего правового регулирования во многих случаях не компенсируется иными установленными избирательным законодательством гарантиями права на участие в выборах в качестве избирателя и способно подтолкнуть гражданина к отказу от участия в голосовании, если по таким причинам, как отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья, он не сможет присутствовать в день голосования на территории соответствующего избирательного округа (на избирательном участке). Поскольку права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, на труд, отдых, охрану здоровья, образование (статья 27; статья 37, части 1 и 2; статья 41, часть 1; статья 43, часть 1, Конституции Российской Федерации) являются такими же конституционно признаваемыми и защищаемыми ценностями, как и избирательные права, принцип соблюдения баланса конституционно значимых ценностей требует обеспечения каждой из них без несоразмерного ущерба для прочих, а потому правовое регулирование, которое ставит гражданина в ситуацию вынужденного выбора, от реализации какого конституционного права он должен будет отказаться, для того чтобы воспользоваться другим, следует рассматривать как посягающее на это другое право, его отрицание (во всяком случае, в данных конкретных обстоятельствах). 4.2. По смыслу статей 3 и 32 Конституции Российской Федерации, референдум и свободные выборы являются высшей формой осуществления народовластия. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, - иное приводило бы к пересмотру итогов выборов и тем самым к отрицанию их конституционно-правового статуса и, как следствие, к нарушению принципа народовластия, как он выражен в Конституции Российской Федерации. Соответственно, правовое регулирование этих институтов не должно строиться, в том числе в юридико-техническом аспекте, на их противопоставлении. Поскольку референдум и выборы осуществляются посредством голосования граждан, участники референдума и избиратели, голосующие на выборах, равным образом являются участниками равноположенных по своей конституционной значимости высших форм осуществления народовластия, а потому основания и условия использования и теми и другими субсидиарных механизмов голосования как дополнительных гарантий права на участие в референдуме и активного избирательного права (досрочное голосование, голосование по почте, по открепительным удостоверениям и др.) должны быть в принципиальном плане также равными. Пункт 1 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" разрешает в случаях и порядке, предусмотренных законом, проведение досрочного голосования избирателей, участников референдума, находящихся в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в плавании, на полярных станциях, а также проживающих за пределами территории Российской Федерации; при этом досрочное голосование по иным основаниям, кроме предусмотренных указанным пунктом, а также в порядке, аналогичном установленному в пунктах 2-9 данной статьи, не проводится. Между тем согласно пункту 2 той же статьи при проведении референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума, если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям, участнику референдума, который в день голосования по уважительной причине (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья) будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на участке референдума, на котором он включен в список участников референдума, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня в помещении соответствующей территориальной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования или участковой комиссии. Такое регулирование, вводящее неравные возможности использования института досрочного голосования на выборах и на референдуме и тем самым прямо противопоставляющее эти институты по объему гарантий реализации права на участие в голосовании, нарушает установленный Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя принцип, согласно которому и референдум, и свободные выборы являются высшими формами осуществления народовластия. Кроме того, отказ в праве на досрочное голосование избирателям, которые в день голосования по уважительным причинам, таким как отпуск, командировка, режим трудовой
и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья, будут отсутствовать по месту своего жительства и не смогут прибыть на избирательный участок, на котором они включены в список избирателей, ставит их в неравное положение по сравнению с другими гражданами, которые такую возможность имеют. Иные же субсидиарные механизмы (голосование по открепительным удостоверениям и по почте) в системе действующего правового регулирования не обеспечивают надлежащим образом реализацию права избирателей принять участие в голосовании и не оправдывают в полной мере своего предназначения в качестве дополнительных гарантий осуществления гражданами Российской Федерации активного избирательного права. Таким образом, установленные пунктом 1 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" различия в реализации права на досрочное голосование не имеют разумного оправдания с точки зрения критериев, установленных Конституцией Российской Федерации, ее статьями 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3). Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79, 86 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации п о с т а н о в и л: 1. Признать пункт 1 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой содержащиеся в нем положения - в системе действующего правового регулирования - исключают для гражданина Российской Федерации, который в день голосования будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, по уважительной причине (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья), возможность проголосовать досрочно на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления в порядке, аналогичном установленному пунктами 2-9 той же статьи.
2. Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" изменения, вытекающие из настоящего Постановления. Впредь до внесения в избирательное законодательство надлежащих изменений избирателям, которые в день голосования будут отсутствовать по месту своего жительства и не смогут прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором они включены в список избирателей, по такой уважительной причине, как отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно в порядке, аналогичном установленному пунктами 2-9 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации". Конституционный Суд Российской Федерации N 11-П